2024国会改革 改革还是滥权？
▲ 国会改革法案释宪案，宪法法庭6日进行言词辩论。（图／翻摄自YouTube／司法院影音）
● 王婉谕／时代力量党主席
在〈国会改革吵什么？ 30年历史与争议一次看（一）〉一文，我们讲述了以前的国会，而本文将以「2024国会改革，改革还是滥权？」为题，带大家了解这阵子吵得沸沸扬扬的国会改革案。
2024年总统及立法委员大选后，蓝绿白立院三党不过半，蓝绿任何一党加上民众党，即可掌握过半席次。蓝白两党决定联手合作，力拼在新任总统赖清德就职前，三读通过《立法院职权行使法》、《刑法》的修法。
这个赶时间的特殊政治动机，导致了修法过程的程序争议，以及更为严重的法条实质争议，导致人民数度在立法院周边强烈抗争，目前释宪案正在宪法法庭审议。
修法经过
今年2月起，蓝绿白三党陆续提出国会改革法案。4月时，立法院司法法制委员会召开三场公听会，其中一场因地震取消。4月15日，委员会排审国民党、民众党的法案，虽引起朝野激烈攻防，最终却在未逐条讨论的情况下，全数保留送出委员会，交付党团协商。
▲ 在野党决定联手合作，力拼在新任总统赖清德就职前，三读通过《立法院职权行使法》、《刑法》的修法。但在5月17日的院会中，朝野爆发激烈冲突。（图／记者李毓康摄）
4月18日开始，之前采取杯葛态度的民进党，由党籍召委五度排审民进党委员法案，但是都遭到国民党凭借人数优势，以散会来封杀民进党委员版本进入讨论，更不要说完成审查，送出委员会。
5月16日，一个月的协商冷冻期将至，立法院长召集协商，双方争执不休，没有任何结果。隔天5月17日的院会，国民党与民众党当天共提「再修正动议」，草案进入二读程序，朝野爆发激烈肢体冲突。
在立法院议场，国民党占领主席台以保护韩国瑜院长主持议事，民进党立委则以强烈抗议反制。在韩国瑜院长裁示采用「举手表决」来二读、三读法案后，历经5月17日、21日、24日、28日四天的不间断表决，几乎没有委员在座位上审议法案的情况下，相关法案在5月28日完成三读。
▲ 蓝白粗暴立法。（图／时代力量提供）
法案审查程序争议
这次修法，最为公民团体、社会大众诟病的，就是没收讨论、粗暴修法的立法过程。在立法院，一个法案的诞生，须经过程序委员会排案、院会一读后，交付各委员会进行实质审查，审查完毕后的草案会送出委员会；若有没达成共识的条文，便会进入党团协商；最后，才会进入院会二读、三读。
争议一：没收实质讨论
最大的争议在于，国民党、民众党在4月15日的司法法制委员会中，联手没收了所有的逐条讨论，一有异议就保留，最后超过70个条文，通通「没有共识、全数保留」，完成审查送出委员会，交付党团协商；省略了法案审议最关键的委员会实质审查，摧毁了过去国会改革主张中相当重要的「委员会中心主义」。
争议二：空降再修正动议
等到一个月的协商冷冻期一过，5月17日，傅崐萁、黄国昌才以「再修正动议」提出国、众二党的联合版本，忽略所有版本直接插队二读。
短短一个多月的法案审议过程，蓝白两党没收了实质讨论，又在二读时，以空降的再修正动议版本，略过没有共识的多个版本，强行通过法案。
▲ 蓝白没收实质讨论，空降再修正动议。（图／记者李毓康摄）
我们的立场：充分讨论、逐条审议，才是民主
时代力量长久以来是多数暴力的受害者，我们坚信，如果少数意见没有发声的权利，没有完善的程序正义，就不会有实质正义。
尽管我们支持国会建立听证调查制度，但我们完全无法接受，没有实质逐条讨论，最后还以再修正动议强行二三读的粗暴立法。
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2024国会改革的内容争议
在了解修法过程及程序争议后，我们进一步来看法条的质实争议。
由于蓝绿白三党法案版本众多，以下我们就三读通过的版本，整理四大主题：总统国情报告即问即答、制定藐视国会罪、扩大立法院调查权且新增听证制度、强化人事同意权，并列出相对应的法条（已三读通过）供读者参考。
〈一〉总统国情报告即问即答
蓝白三读版：总统应定期赴立法院进行国情报告，并须针对委员的提问即时或限期答复。
相关条文：《立法院职权行使法》第 15-1 条、第 15-4 条
时力认为，要求总统须定期至立法院进行国情报告，即时答复立委提问，等于要求总统接受立委质询，极有可能违宪。
▲ 要求总统定期至立法院进行国情报告，并即问即答，这可能违宪。（图／总统府提供）
以下让我们详细回顾国情报告的历史，与各国宪政体制的作法。
2000年第六次修宪，国民大会虚级化，国情报告从国民大会移到立法院。《宪法增修条文》第四条第三项规定，立法院于每年集会时得「听取」总统国情报告。《立法院职权行使法》第二章之一，专门针对听取总统国情报告的相关条文进行了规范：立法院得经院会决议后，由程序委员会排定议程，就国家安全大政方针听取总统国情报告。
争执的焦点主要在于「是否可对总统进行即时答询」。
立法院曾整理了不同宪政体制国家的相关案例，其中包含了总统制的美国，以及与台湾宪政体制接近的法国的国情报告制度。
由下表可知，若与过去台湾仍存在国民大会的时期相比，当时国大代表会虽可以定期听取总统国情报告，并检讨国是、提供建言，总统再针对代表的建言综合答复，但不是即问即答。
另外，无论是总统制的美国，抑或是宪政体制与台湾双首长制较接近的法国，虽也有总统对国会国情报告的制度，但同样不会对总统提问。甚至在法国，是要等到总统演说结束后，国会才得以演说根据内容进行讨论，详述如下表：
▲ 台湾、美国、法国之总统国情报告制度比较。（图／时代力量提供）
〈二〉制定藐视国会罪
依据《宪法》，立法院为行使执行其职权，可以质询行政院院长及各部会首长，各委员会，也能邀请政府人员及社会上有关系人员到场备询；因此，蓝白三读版针对藐视国会、反质询的规定，不仅关系到政府人员，还可能影响社会人士。
▲ 蓝白三读版针对藐视国会、反质询的规定，不仅关系到政府人员，还可能影响社会人士。（图／时代力量提供）
这次引发最多争议的条文，就是新增「反质询」、「藐视国会」等概念：被质询人于答复时，不得「反质询」，或者被质询时，不能拒绝答复、拒绝提供资料、隐匿资讯、虚伪答复或有其他藐视国会的行为，却未赋予明确定义，可能成为日后执行上的争端。
另外，蓝白三读版增订了违反时的罚则，但在列举可以拒绝答复的情况时，仅提到避免国防、外交明显立即的危害或依法应秘密之事项，规定非常拢统，更没有提及国家机关受宪法保障须独立行使的职权、行政首长的行政特权，以及检察机关的侦查卷证等事由，有违反权力分立原则的疑虑。
最后，蓝白三读版以「刑事罚」（罚金）作为针对政府人员虚伪陈述的强制手段。然而，大法官释字第 585 号解释提到，立法院对于违反协助调查义务的人，可以在处以罚锾的范围内，施行合理的强制手段；并且于后续段落进一步说明，立法院行使调查权的强制权力，应该以科处罚锾为限。这样的规定并不符合大法官的解释。
▲ 制订藐视国会罪时，应该纳入更为明确且细致的适用范围、处罚方式及救济程序等规定，以保障相关利害关系人的权利。（图／记者赖文萱翻摄）
时力认为，制订藐视国会罪时，应该纳入更为明确且细致的适用范围、处罚方式及救济程序等规定，以保障相关利害关系人的权利。至于反质询这个通俗常用，在法律上未有清楚定义的概念，如果没有清楚定义就贸然入法，只会造成更多的争议。
相关条文：《刑法》第141-1条、《立法院职权行使法》第25条
〈三〉扩大调查权，新增听证制度
调查权
大法官释字第585号表示，立法院为行使其立法职权，自然有一定的调查权力以获取相关资讯；立委要调查的事物，亦须与宪法赋予他们的职权有重大关联；而立法院调查的对象，可以是与调查事项相关的政府人员，也可以是相关的人民。
蓝白三读版中，明定立法院调查委员会或调查委员小组可以要求政府机关、部队、法人、团体或社会上有关系人员提供相关资料，并且于必要时，相关人员应接受询问、出席进行证言。因此，此次修正法案强化调查权的规定，影响会及于社会大众，不得不慎。
▲ 扩大调查权。（图／时代力量提供）
虽然强化立法院调查权是长久的共识，但蓝白三读版在扩张立院调查权并以行政罚提升强制力的同时，并未明确划定调查范围，可能与监察院、司法院职权重叠，导致宪政争议。
再者，此次修正法案并未区别调查事由及目的，却一律强制人民配合，可能违反比例原则。
又根据释字第 585 号，立院行使调查权，可能依调查事项及强制方式不同，限制受了宪法保障的人民基本权利，因此「不仅应有法律依据，该法律内容必须明确，且应符合比例原则与正当法律程序」。
为了判断法律是否符合比例原则及正当法律程序，针对程序保障的规定应尽量周延、清楚，例如：事前充分告知受调查事项、法定调查目的与调查事项的关联性、准许受调查人员接受法律协助、准许合理的拒绝调查、拒绝证言、拒绝提供应秘密的文件资讯等之事由、必要时备置适当的诘问机制等事项，而修正法案似乎有所疏漏或不够周延：
在拒绝证言、提交资料上，受调查者若认为调查小组已超过职权范围或涉及法律明定保护的个人隐私，并且与公共事务无关者，需说明理由，并经主席裁示同意后始得拒绝；若受调查者想协同律师或相关专业人员到场协助，也要经过主席同意，并于必要时为之。在这些情况下，「取得主席同意」皆为必要条件，可能无法实质保障人民权益；又以「必要时」为前提，却未具体界定必要时刻，这是不够明确的。
▲ 虽然强化立法院调查权是长久的共识，但蓝白三读版在扩张立院调查权并以行政罚提升强制力的同时，并未明确划定调查范围。（图／记者林敬旻摄）
时力观点
赋予立法院调查权，有效监督行政部门，是时力一直以来的主张，我们曾于2016 年提出《立法院职权行使法》部分条文修正草案，修订立法院调查权相关规定。我们认为，政府人员拥有行政资讯，履行相关职权，有义务针对立法院调查的事项，提供充分、正确的答复。如果进行虚伪不实的陈述，应当负担法律责任。
然而，由于违反相关规定将可能遭受处罚，在拒绝调查、拒绝证言、拒绝提供秘密的文件资讯等之准许事由上，应该尽量细致明确规范，维护受调查者的权益。
又立法院调查权有其明确界线，不应干涉司法调查权。司法调查权，含括了检察官的侦查权，以及法官进行审判时调查证据的权力，立法院行使调查权时，仅能追究政治责任，不能涉及机关团体或个人的司法责任；若立法院调查过程中发现违法情事，也要移交司法机关处理。
相关条文：《立法院职权行使法》第8章（第45至第53条）
听证制度
此次修正法案在立法院质询权及调查权之外，增订了「听证制度」，并援引《宪法》第67条第二项：「各种委员会得邀请政府人员及社会上有关系人员到会备询」作为立法依据。
▲ 新增听证制度。（图／时代力量提供）
根据大法官释字第585号的解释，立法院对于违反协助调查义务的人，可以在处以罚锾的范围内，施行合理的强制手段；并且于后续段落进一步说明，立法院行使调查权的强制权力，应该以科处罚锾为限。然而，此修正法案以「刑事罚」（罚金）处罚做出虚伪陈述的政府人员，恐怕与大法官的解释相违。
修正法案规定受邀出席听证会之人员，若没有正当理由不得拒绝出席，且必须经主席同意始得协同律师，程序保障不明确，与大法官释字第585号提及具强制力的法规，应该设置「准许受调查人员接受法律协助」「准许合理之拒绝调查、拒绝证言之事由」等程序有所不符，可能难以论断是否具备正当法律程序。
时力观点
时力一向认为，立法院应建立「国会听证制度」，在听证审议的过程中，邀请专家学者参与，以强化立法权对行政权的监督。然而，对于出席听证会的相关人士，亦应订定完善的规范加以保障。
相关条文：《立法院职权行使法》第9章之一（第59-1至59-9条）
〈四〉强化人事同意权
蓝白三读版规定，立法院在行使监察院、考试院及司法院大法官的人事同意权，应记名投票表决。
关键的地方在于，被提名人除了须提供学历、最高学历学位论文、经历、财产、税务、刑案纪录表及其他审查所需资料之外，还应于提出资料时，或者在应立法院通知列席说明与答询之前，提出结文或当场具结。然而，并非所有提名人皆熟悉法律，在规范被提名人应该提出结文或当场具结的同时，应该充分告知其权利义务及违反的法律效果，并准允协同律师或相关专业人员协助。
▲ 蓝白三读版规定，立法院在行使监察院、考试院及司法院大法官的人事同意权，应记名投票表决。（图／记者李毓康摄）
时力观点
时代力量曾于2016年，针对立法院行使人事同意权提出修法，我们主张要把行使人事同意权之程序规定明文化，并规定应有超过全体立法委员二分之一之同意。再者，为了贯彻责任政治，立法委员行使人事同意权的意向，应该让选民知道，故明定各项投票均以记名表决方式进行。
此外，立法院同意权的行使对象，或为《宪法》所规定的重要职位，或为性质上须超然、独立的政府官员，他们对政策、法规皆会造成一定程度的影响，所以除了具备专业能力与品格操守，也要考量基本价值与信念。
为了解被提名人的专业素养、品格操守及人权理念，我们认为应明定委员会得以书面要求其提出其学经历及财产申报资料等相关资料，也可要求其如实答复与其资格及适任性有关的问题。
并且，为使立法院可以基于正确完整的资讯，进行同意权审查，被提名人应有相当的准备期间，且除非具备法定拒绝证言的事由，否则都应该供正确资料，作详实的陈述与答复。
相关条文：《立法院职权行使法》第29至30条之1
▲ 时代力量曾于2016年，针对立法院行使人事同意权提出修法，我们主张要把行使人事同意权之程序规定明文化，并规定应有超过全体立法委员二分之一之同意。（图／时代力量提供）
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