奔腾思潮》见微知着：行政院应考虑设立「全民防卫动员委员会」（揭仲）

国防部最新颁布的「全民国防手册」画风可爱。（手册截图）

国防部全民防卫动员署（以下简称全动署）于4月12日上午正式公布《全民国防手册范本》，作为民众面临军事危机时相关的紧急应变资讯。

虽说此一范本后续还需由各地方政府依辖区特性完成诸如避难场所等资讯，但范本所「想像的军事危机场景」，与「未来共军武力犯台的可能情况」严重脱节，甚至认为社会的功能只有部分或局部丧失，所以停电停水时还有电话和网路可用，某县民生物资缺乏时，交易活动与政府还能一定程度正常运作；而不是当日后共军全面犯台时，社会功能几乎丧失（断水、断电、断话、断网）且战场可能就在附近的情境。这就导致部分章节内容让人读来有「不食人间烟火」之感，因而引发不少批评。

今年1月1日甫正式成立的全动署，其主要职掌包括「协助行政院与所属机关（构）、直辖巿、县（市）政府全民防卫动员政策之规画、督导及执行」、「其他有关全民防卫动员及军事动员业务之整备事项」与「后备部队编组、选充、召集、训练与动员整备之规画及执行」等事项。但从这本《全民国防手册范本》的编写，即可以看出中央各级部会对战时全民防卫动员相关业务的生疏，而全动署以其隶属国防部之中央三级机关位阶，根本很难有效执行其职掌。若政府真的有心想解决此一沉疴，应考虑比照大陆委员会模式，于行政院下成立「全民防卫动员委员会」，来负责牵涉多个中央部会业务的政策统合工作。

以这次范本为例，在手册所罗列的「空袭警报与防空避难」等十种情况中，其中只有「后备军人动员资讯」是国防部直接业管，其余九种则分别由内政部、经济部、卫生福利部、农业委员会、教育部与国家通讯传播委员会等六个中央部会与各地方政府主管。

因此我们可以合理怀疑，手册中除「后备军人动员资讯」是由国防部主笔外，其余内容应该都是由全动署「敦请」前述6个中央部会提供；而在中央部会普遍对战时情况极度不熟悉、国防部可能也未提供正确场景资讯的情况下，各中央部会明显只是拿既有的规定照本宣科。事实上，国防部长邱国正在3月31日手册范本公告前，于立法院答复立委询问时就坦诚「要把用水用电都订，我（国防部）订不出来」。

但问题就在于，依法有「协助行政院与所属机关（构）、直辖巿、县（市）政府全民防卫动员政策之规画、督导及执行」之责，位阶却仅为中央三级机关的全动署，就算觉得内容似乎有问题，恐怕也无能力与胆量将其打回票，并要求这些中央部会进行修改；就算全动署真的决定这样做，相关的行政协调过程恐怕又会是一条旷日废时的漫漫长路。

这边又引伸出一个「全民防卫动员」体制上的漏洞。依照现行《全民防卫动员准备法》的设计，在行政院下设有「全民防卫动员准备业务会报」，来「统筹办理动员准备事项」，并由行政院正副院长分别担任正副召集人，国防部长担任委员并兼任执行长。而国防部也承行政院之命，「综理行政院动员会报秘书工作」。

然而《全民防卫动员准备法》所罗列的八大动员准备业务中，国防部仅主管其中一个「军事动员准备方案」，其余7个则分别由7个中央部会主管；而这7个中央部会在召开自己的「动员准备业务会报」拟具相关方案时，法定出席人员全为该部会之成员；且这些中央部会「动员准备业务会报」的承办人，都是由机关内负责其他业务的人员兼任。

换言之，照现行运作方式，除国防部在平时恐怕难以了解、掌握各动员准备方案之详细内容与异动情形，也无法主动反映国防部之需求与建议给相关的中央部会外；其他中央部会负责动员准备业务的人员，不仅因为是「兼办」性质而无法有足够的时间与心力深入了解相关内容，也普遍欠缺国防军事专业素养。因此，当面对「全民防卫动员」的新兴业务，例如编写此次《全民国防手册范本》时，往往就只能按既有规定照本宣科，无能力就日后共军犯台可能同时出现断水、断电、断网、断讯、断炊甚至不幸置身战地此种大型、多种灾变同时发生的严峻情景，给出实用的方案。

一言以蔽之，从这次《全民国防手册范本》所引发的风波，其实就可以见微知着，看出现行全民防卫动员体制与全动署等设计，恐怕难以达成做好全民防卫动员准备的目标。政府真的应该慎重考虑直接于行政院下，设立位阶为二级机关之「全民防卫动员委员会」，来取代目前仅为三级机关的全动署，并至少由行政院副院长来兼任主任委员，才能真正做到涉及多个中央部会业务的全民防卫动员政策统合工作。

至于全动署目前所担任的「后备部队编组、选充、召集、训练与动员整备之规画及执行」工作，在「全民防卫动员委员会」成立后，其实可以考虑交还给三军司令部，让常备部队与后备部队之「管、编、装、招、训」回归由各军种负责，更符合事权统一的标准。事实上，在目前全动署所负责之后备部队绝大多数为地面部队的情况下，国防部目前的设计形同将地面部队「管、编、装、招、训」分割，对提升地面部队战力的效果值得怀疑。

（作者为中华战略前瞻协会研究员、国家政策研究基金会附研究员）

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