奔腾思潮》是谁造成台湾防疫困境？（翁晓玲）

是谁放任疫情指挥官无法无天，造成现在台湾防疫困境？最该检讨的就是立法院。（刘宗龙摄）

台湾从五月中本土新冠疫情爆发以来，中央疫情指挥中心无能、擅断与私心的表现，引发众多民怨。在长达将近一年半的疫情警戒期间里，中央疫情指挥中心挟防疫之名，指挥全国上下日常运作，民众委屈「顺时中」工作生活，只盼疫情能早日解封。

然而，权力使人腐化，位高权重的疫情指挥官愈来愈听不得他人建言、不把人权法治看在眼里，傲慢跋扈的行径，让人反感。奇怪的是，明明中央疫情指挥中心不过是一个非常设性、任务型的临时组织，为何指挥官能有如此庞大的权力，颐指气使，为所欲为？是谁给他此权力？又是谁放任他成为巨兽哥吉拉？我们政府体制出了什么问题？现在该是追究检讨的时刻了。

有别于欧美日等国家发布紧急状态，因应严峻的新冠疫情，台湾虽未发布「紧急命令」，但是实施「疫情警戒」，两者名称虽有不同，但实质内容大同小异；主要差异在于一个是宪法层次的紧急法制，另一个则是法律层次的紧急法制。民进党政府，向来奸巧，以制订特别法「严重特殊传染性肺炎防治及纾困振兴特别条例」（以下简称新冠肺炎特别条例）来取代宪法上的「紧急命令」制度，巧妙的规避了紧急命令的「短期限时性」、「高度国会控制」和「严格的法治主义」之要求。政府不强调疫情状态的「紧急急迫性」，反倒是透过前述「新冠肺炎特别条例」实施长达一年半的疫情警戒期间，似有意将紧急状态常态化，让人民逐渐习惯于此种自由权利处处受限的疫情生活。久而久之，民众渐渐淡忘被限制压抑的抱怨愤怒，反倒是出现「斯德哥尔摩症候群」情结，拥护一个正在压迫我们的政府。

新冠疫情起起伏伏，民众生活其实无须一直处于高压警戒的氛围之中。疫情紧急状态拉长，不仅常规法制无法回到正常运作状况，恐让人民自由权利受到过度限制侵害，也可能让政府有机会滥用人民对危机的恐慌来清算政治对手。此外长时间的紧急状态，立法权和司法权难以适时介入进行监督，恐让执行机关有恃无恐，毫不在意所采取的高强度干预性措施，可能会于紧急状态不久结束后受到检讨与制裁，从而更加小心谨慎地处理相关事宜。

由此可知，立法院不仅一开始不应同意具「限时法」性质的「新冠肺炎特别条例」长达一年半的施行效期，更不该再次同意此条例又延长一年；同时也不该同意纾困特别预算从600亿、陆续三次追加到现在8400亿元的规模，反而应呼吁总统，在遇到疫情真正紧张危急时刻时，发布紧急命令，采取更为严谨慎重的方式来处理疫情问题。

回顾前述「新冠肺炎特别条例」制订之初，从行政院提送草案到立法院三读通过，短短六天即完成所有立法程序，立法院审议速度之快，前所未有。在飞速立法的情形下，不知立法委员诸公们是否曾好好细读此项条例，明白此条例性质系属特别法，基于「特别法优于普通法之适用原则」，通过后将排除现行传染病防治法、刑法…等常规法律之适用？有无发现该条例第7条暗藏玄机，赋予「中央流行疫情指挥中心指挥官，为防治控制疫情需要，得实施必要之应变处置或措施。」这莫大的权力，亦即无条件的授权指挥官去解释什么是「为控制疫情所需」，并由他去决定什么是该采取的「必要处置和措施」。

此特别条例通过后，即有法界人士提出警告，第7条规定空白授权，恐让指挥官享有极大的权力，为所欲为，无所顾忌；在全面架空法律保留的情况下，难保威权复辟不会重现，让人不禁联想到昔日威权时代警备总部的情景。

这些担忧，果不其然，在指挥官握有大权后被一一验证。无论是实施边境管制、口罩配给、限制陆籍人士（学生、配偶、子女）入台、手机疫调、检疫隔离、经费补助等事项，到近来众所关注的医疗资源和疫苗采购、分配、接种顺序之政策措施，全由指挥官陈时中一人拍板定案，根本无视于广大民意和地方诉求，更别说其中有些防疫举措夹杂着政治算计与族群仇恨，制造更多侵害人权问题与社会对立。

大概也只有台湾，会容许一个临时编制的行政官员——「疫情指挥官」握有全民的生死与自由控制大权，架空立法院和其他部会机关了，这在法治健全的国家，殊难想像。成熟的民主法治国家，为防范行政权力滥用，会运用权力分立与制衡机制，透过行政权以外的其他重要国家权力，如立法权和司法权（我国采五权分立制，另加上考试权和监察权），来节制行政部门扩权和滥权。

以德国为例，因应这次新冠疫情，德国联邦政府除了修订传染病防治法等数项法律外，另新增订数十项法规命令，几乎每一项影响人民自由和权利的防疫措施，均有清楚的法源依据，明订于法律或授权法规之中。像是台湾疫苗接种排序和施打等乱象，在德国不会出现，因为此已清楚明订于「新冠疫苗接种办法」（Coronavirus-Impfverordnung）中了，绝不是由德国健康部部长自己说的算。

权力分立与制衡原则乃是宪政民主国家的根基，无论是行政、立法和司法机关，均应谨守各自职权分际，不得僭越其他权力机关之重要本质性权力。是以，立法机关受选民托付，其天职乃是维护人民权利、监督行政部门和制衡行政权；而行政部门则须依法行政，遵守法律保留原则，不能擅自或扩权采取限制或剥夺人民自由权利之措施。只有立法机关才可以决定是否有设限之必要和该如何设限，行政机关应只扮演执行法令的角色。

反观当前台湾政府运作，是行政权独大、立法权唱和，其他司法、监察和考试等三权，不过只是无关紧要的道具，根本发挥不了制衡作用。尤其当前立法院执政党立委席次占多数，在执政党立委优势主导之下，立法院俨然成了行政院立法局，既制订不了优质法律，也监督不了无法无天的疫情指挥官，成为唯命是从、贯彻行政权意志的执行者。纵有少数几位在野党立委看不下去、气得跺脚，但形势比人强，又没有反制战术，只能被牵着鼻子走。此外还有搞不清楚自己身份职权，弯腰恭迎疫情指挥官的立委哈巴狗，脑袋里毫无民主法治的基本素养，丢尽民意代表的脸。

行笔至此，回到前文，是谁放任疫情指挥官无法无天，造成现在台湾防疫困境？答案不攻自破，最该检讨的就是立法院。（作者为国立清华大学通识教育中心副教授）

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