“撤县设区”急刹车之下, 什么才是县城的未来？| 文化纵横
✪ 周立、罗建章
中国人民大学农业与农村发展学院
【导读】随着城镇化与工业化的推进，当代中国社会的基本形态已由“乡土中国”转变为“城乡中国”，而“县域”作为联结城乡的行政层级和社会单位，逐渐成为新城乡二元结构的中间层，也成为城镇化的新一轮承接载体。这种类型的城镇化被称为“小县大城”，即附近乡村人口流入县城、为县城制造业发展提供劳动力的就地城镇化模式。几十年来，这一模式创造出不少山区县后发赶超、后发先至的城镇化奇迹，但也面临“人口城镇化-产业发展-乡村振兴”的“不可能三角”，留下空心化的村庄和脆弱的生态环境。在人口城镇化率不断攀升和县域主导产业面临转型升级的情况下，“小县大城”正面临十字路口的抉择。
可以说，以县城为重要载体的新型城镇化模式在中国城镇化的上半程中做出积极贡献。但是在城乡中国时期，县域这一中层社会空间将走向何方？“小县大城”是否会成为中国大多数县城的未来样态？本文基于福建省泉州市德化县的县域城镇化案例，给出一定判断。
本文原载《文化纵横》2023年第6期，原题为《“小县大城”：新型城镇化的未来样态？》，仅代表作者观点，供读者参考。
“小县大城”：
新型城镇化的未来样态？
中国经济社会结构的基本形态，已经由乡土中国转变为城乡中国。“县域”作为联结“城”与“乡”的行政层级和社会单位，逐渐演变成城乡中国时代新城乡二元结构的中间层。理解县域社会，不仅要有村庄和乡镇的基层视角，更要有总体视角，而县城作为一个县的经济中心和政治中心，是这种总体性集中表现的地方。随着乡村振兴和城乡融合的推进，未来城镇化的潜力虽仍在农村的人口城镇化，但承接的载体将转换为具有成长潜力的县域和中小城市群，由此需要关注这种类型的城镇化——“小县域、大城关”，即空间体量较小、城镇化率较高的“小县大城”。
“小县大城”作为中国大多数县域未来发展的可能形态，不是一种新现象，在“八山一水一分田”的福建、“七山一水两分田”的浙江等东南沿海不少山区县，“小县大城”已有近四十年的实践。其逻辑是，在市场配置资源的基础上，山区劳动力向平原地区的城关镇快速集聚，为县域主导产业提供丰富的劳动力，由此促进了以加工制造业为主的第二产业发展。同时，城乡之间差距较大的劳动报酬，使城镇不断虹吸乡村人口流入城镇，实现了人口和生产要素高度集聚的就地城镇化模式，并创造出不少山区县后发赶超、后发先至的城镇化奇迹。
“小县大城”经过近三十年城镇化进程中的一路狂奔，逐渐出现了高城镇化率和高乡村空心化率并存的“图钉式”城乡空间格局，形成了“城进村衰”的局面。产业是“小县大城”的核心依托，在县域主导产业需要提质增效或迭代升级的背景下，“小县大城”模式也走到了一个方向抉择的十字路口。立足当前中国城镇化的历史进程，我们应当思考：“小县大城”是否会成为中国大多数县城的未来样态？中西部广大地区的县域发展如何汲取沿海地区经验教训？
▍“小县大城”的形成过程
（一）“小县大城”的缘起
“小县大城”作为一种要素集聚带来经济社会形态变迁的空间现象，并非城乡中国时代的独有现象，而可以追溯到19世纪中叶，资本主义萌芽推动农业社会出现手工作坊和经营式农场，为农业劳动力流出乡村提供了可能。同时，江南沿海地区的一些城镇，因手工作坊和工商业发展，成了商品集散地和加工中心，吸引了更多人口集聚到城镇，伴随着城市与农村之间的商品流通更加顺畅，“小县大城”的城镇化渐具雏形。在城乡二元结构下，由于缺少健全的要素自由流动和资源配置机制，从清末民初直至新中国改革开放之前的近两百年时间里，“小县大城”的规模和影响力都较为有限。直至改革开放后，伴随中国经济快速发展和城镇化进程加快，“小县大城”开始形成新模式，带领县域发展和新型城镇化进入“快车道”。
“小县大城”的城镇化形态最先出现在东部沿海的山区县，并在近期延展到西南一带。这与资本主义萌芽下由市场自发驱动形成的“小县大城”雏形不同，改革开放以来，“小县大城”是“经济-政治-社会”的多重制度逻辑共同作用的结果：首先，“小县大城”需要良好的市场经济环境。改革开放以来，东部沿海地区经济快速发展，对外开放程度高，在较为完善的基础设施和产业链条引进的支撑下，更容易形成以制造业为主的县域经济主导产业。其次，“小县大城”离不开地方政府工业化和城镇化偏向的政策引导。在市场经济不完备的情况下，政府高位推动是“大城关战略”的核心驱动力。县域经济增长离不开产业支撑，地方政府对优势产业给予税收优惠和政策支持有助于形成产业集群。同时，伴随着大城市向周边县区延伸，进一步推动了小县城的人口集聚。东部沿海地区的社会禀赋具备优势，在集聚人口的同时，一些企业为了获得更大的市场优势，开始向小县城延伸，形成了一定的产业集聚和规模效应。最后，更为关键的因素是，“小县大城”的核心在于县域基本公共服务的虹吸效应。随着人口流动和集聚的趋势不断加快，县域承接了本地非农人口转入和外来人口迁入；同时，伴随着教育的撤点并校、县域医共体及房地产的扩张，城关镇的基本公共服务供给迅速与其他区域拉开较大差距，进一步促进了县域人口往城关集聚。由此，在“政府-市场-社会”大三角的不断正强化下，形成了以高人口城镇化率和高乡村空心化率并存的“小县城、大城关”形态。
（二）“小县大城”：新型城镇化的未来样态？
根据虞大才的界定，“小县大城”战略，即政府在充分发挥市场配置资源作用的基础上，合理整合生产要素，把县城作为增长极来建立和发展，形成强大动力源，以此充分发挥城市在县域发展中的龙头作用，加速推进改革和现代化步伐，促进经济结构、社会结构的变迁。虞大才归纳了“小县大城”的四个特征：一是小县域大城关，主要表现为建制县以县城为核心，实施经济要素向县城集中战略，形成了较大面积的县域建成区；二是少人口大集聚，主要表现为有限的县域人口在建成区内高比例的集聚；三是小产品大产业，主要表现为县域针对细分产品形成了规模较大的产业集聚，并成为县域经济的支柱产业；四是小环境大发展，主要表现为在高人口城镇化率的城关形成了基础公共服务设施配套健全的区域。
从经济结构变迁来看，“小县大城”的过程就是农业活动逐步向非农业活动转化和产业结构升级的过程；从社会结构变迁来看，“小县大城”的过程是农村人口转变为城镇人口并共享城镇文化、生活方式和价值观念的过程。这两种变迁在空间结构上，都表现为土地、资本、人口等各种生产要素向城镇聚集的“小县大城”特征。依据城市化三阶段演进的国际经验：第一阶段是人口向各种规模城镇集中；第二阶段是小城镇人口向大中城市集中；第三阶段是人口以流向中小城镇为主，包括大城市人口的逆向流动，并逐渐呈现出多元城市生态。当前中国城镇化正由第二阶段转型进入第三阶段，“小县大城”将是以县城为载体的新型城镇化的未来样态。
作为未来县域城镇化的可能样态，“小县大城”战略是山多地窄、人多村散、产弱税少的县域行之有效的跨越式发展战略，在东南沿海的福建德化、长泰，浙江云和、天台、泰顺、武义等地，形成了“小县大城关”的典型模式，它们是山区小县优化资源要素、脱贫甚至后发赶超的典型案例。这些地方的经验，被西南山区的四川邛崃、贵州凯里等地效仿，产生了全国性影响。
经过近四十年的探索实践，“小县大城”战略的先行县经历了哪些阶段变化，得到了哪些经验启示，未来存在哪些发展瓶颈？笔者将主要以德化的“小县大城”实践作为“解剖一只麻雀、抓好一个典型”的案例对象，展开讨论。
（三）“小县大城”的德化实践
德化是千年古县，位于福建中部、泉州北部，后唐长兴四年（933）置县，取名“德化”，有“以德化民”之意。县域面积2232平方公里，户籍人口35.43万，常住人口33.21万，辖18个乡镇、217个村（社区）。据统计，2021年，德化常住人口城镇化率为78.6%，城关经济产值占全县经济总产值为78.6%，形成了鲜明的“小县大城”县域城镇化发展格局。2019年，德化县获评中国县域经济发展50强，成为福建省唯一入选的县，同时作为全国为数不多的“大城关”发展模式，被中央党校作为典型案例编入丛书，为“小县大城”战略的探索提供了德化实践。德化“小县大城”的发展经验有如下特点：
第一，以人兴业，以业兴乡。计划经济时期，德化县长期实行压缩城镇人口的方针，在较长一段时间内城镇人口占全县人口的比重长期保持在5%左右。与此相应的是，德化县以农为主的社会结构和产业结构，同时德化陶瓷企业经营模式单一，产品缺乏特色，陶瓷生产以国有瓷厂为主，而传统“民窑”几乎丧失了发展空间。陶瓷不兴，积聚难成，德化城镇发展失去了依托，城镇化进程基本处于停滞状态。
改革开放后，德化县以陶瓷业为核心的轻工业迎来了难得的发展良机，地方政府基于比较优势确立了将陶瓷业作为支柱产业重点扶持的大方针，挖掘本土能工巧匠，推动以人兴业。德化被压抑了多年的民窑如雨后春笋、火后原草，迅速复兴，涌现出一批陶瓷制造乡镇企业，并带动了当地农村工业的发展和城镇的初步繁荣，实现了以业兴乡。但德化乡镇企业的发展也存在着这一时期我国乡镇企业的“通病”，如费孝通所言的“小城镇、大问题”。具体表现为，一批批耕地转为了非农用地，不仅影响了农业稳定和粮食安全，而且伴随着乡镇企业高污染、高能耗对乡村生态环境威胁较大。此外，分散的作坊式乡镇企业规模小、技术落后的先天不足决定其市场竞争力有限，难以实现规模效应和整体转型升级。各类问题一一显现，表明了德化单纯靠乡镇企业发展，走农村工业化的道路难以持续。
为何在乡村工业化过程中，小城镇会出现大问题？原因在于“离土不离乡”的农村工业化缺乏良性的城乡要素互动机制。当时国家对农村劳动力向城市流动转移采取严格限制，虽然德化陶瓷产业通过农村工业化的途径得以发展，但从事陶瓷业的农民“离土不离乡”，初步富裕起来的非农化转移群体并不能充分享受城镇化的成果，农民仍然依附于土地，城镇无法引入新鲜血液，使得这段时期的德化城镇化缺乏深化发展的空间和动力。对此，从20 世纪80年代中后期开始，德化实行陶瓷产业集中发展政策，引导陶瓷企业向城关地区集中，同时确立了“小县大城关”的战略构想，这标志着真正意义上的德化城镇化进程正式开启。
第二，以县兴产，以产强县。在实地调研基础上对德化县志和文献进行梳理发现，“小县大城”的德化实践大体经历了以县兴产、以产兴城、以城聚人、以产强县四个阶段。在近四十年的“大城关”战略引导下，人口城镇化率从21.6%飙升至80%以上，县域生产总值也从1980年的23.6亿元上升到2022年的245亿元，年均增长率22.34%。
德化“小县大城”的过程，经历如下四个阶段：
（1）以县兴产（1978年~20世纪90年代初期）。1985年，德化县提出“首先支持城关地区发展乡镇企业，特别是陶瓷企业”，由此确立了举全县之力、集中发展陶瓷业的方针，人口、技术及资金开始向县城集聚，改变了以往“村村点火、户户冒烟”的瓷窑分散布局，县城逐步成为县域的中心，但是由于“离土不离乡、进厂不进城”的劳动力政策，整体仍处于城乡分割样态。
（2）以产兴城（20世纪90年代中期~21世纪初）。20世纪90年代起，德化县针对山区县立地条件差、产业基础薄弱、整体发展突破难等问题，于1992年提出实施“小县大城关”发展模式，通过以大整合大保障推动农村人口市民化。随着外向型经济的快速发展，德化县实行了城镇优先发展的“三集中”策略，即“引导企业向园区集中、人口向城镇集中、耕地山林向集约化经营集中”。2003年，德化县开展了陶瓷产业能源替代行动，用电气替代柴火，破解了过去瓷厂依靠木柴能源只能选取山区的分散布局，通过建设陶瓷产业集中区，进一步引导企业向城关搬迁和集中，陶瓷产业逐渐形成了县域经济的增长极。
（3）以城聚人（21世纪初~2010年前后）。随着产业结构的调整和城镇化进程的加速，伴随“小县大城”战略带来的乡村空心化与城乡基本公共服务不均等、经济繁荣与精神文明建设相对滞后并存、产业规模效应面临着生态制约等问题逐渐显现。县城人口规模扩张速度远高于建成区的扩建速度，如2010年前后，1400多家陶瓷企业和超过9万名员工集聚在县城，县城的产业集中度（企业数和从业人员的全县占比）超过了90%。对此，德化县开始施行“三统筹”的城镇化战略，即“统筹城镇与乡村发展、统筹经济与社会发展、统筹经济与生态发展”。主导产业优先和城镇偏向的“大城关战略”，开始注重从非均衡优先发展过渡到注重全局、综合平衡、全面协调可持续的“小县大城”战略。
（4）以产强县（2010年前后~）。从20世纪80年代起，为提高陶瓷艺术设计水平，德化便采取“派出去”和“请进来”的办学方式，以及培训联办等渠道，多方位地培养中高级陶瓷人才，为城镇化发展提供了大量的基础人才保障。2011 年，德化县委、县政府出台《德化县中长期人才发展规划纲要（2011—2020年）》，把人才强县战略紧密融入城镇化发展的全过程和各环节。同时，德化重视环境保护技术在环保工作中的推广应用，政府大力扶持企业研发和应用节能环保的新技术，特别是在污染治理和发展循环经济领域，形成了“三支撑”策略，即“人才支撑、基建支撑及技术支撑”。随着《泉州市城市总体规划（2008—2030）》的出台，德化县的城乡一体化和城乡融合得到了推进，旅游产业成为德化县的一张名片，逐渐形成了“文化+旅游+产业”的城乡融合发展的城镇化格局。仅在2015~2020年的五年间，德化县接待游客达2300万人次，旅游总收入突破200亿元，入选国家全域旅游示范区，初步形成了“世界瓷都·自在德化”的旅游品牌。
由此可见，城镇产业偏向的非均衡赶超模式使得德化县域经济强势崛起，但不容忽略的是人的因素——德化县历经了近四十年的实践，通过以产业吸引人、以制度留住人的方式实现了在地的县域城镇化。当前，中国处于人口达峰和城镇化高位的阶段，已经进入并在相当长一段时间处于城乡中国时代，作为联结城与乡的纽带，走上两极分化的“小县大城”，能否成为人们“进能进城、退能返乡”枢纽呢？
▍“小县大城”的“马太效应”与“不可能三角”
（一）“产业-劳动力-城镇化”的“马太效应”
“小县大城”战略符合增长极理论带来的正反馈循环预设，简而言之，就是“强者越强，弱者越弱”，这一方面印证了人们通常认为的“两极分化、赢家通吃”的结果上的“马太效应”，另一方面却忽略了“积累优势，用进废退”的过程上的“马太效应”。在“小县大城”发展策略下，政府扶持和资本投资促进了县域经济发展和城镇化进程，这促进了人口的聚集和县域建成区的扩大，同时也吸引了更多的投资和人口进入，形成了正反馈循环的局面，在结果和过程上，都体现为经典的“马太效应”。这种正反馈循环使“小县大城”政策力度不断强化，从而形成了一个发展模式的路径依赖：制造业吸纳乡村劳动力→劳动力集聚推动就地城镇化→产业扩大再度吸纳劳动力推高城镇化水平。
“产业发展→劳动力集聚→城镇化率提高”的正反馈循环能否可持续？一方面，随着县城建成区面积的不断扩大和人口城镇化率的提高，资源投入和发展机会将会更加向城关中心聚集，虹吸效应使得城关以外的地区发展可能会受到一定程度的抑制。另一方面，“大城关”战略旨在通过人口非农化转移和县域工业化带动农村经济发展，促进乡村振兴。但在实施过程中，由于长期以来的要素单向流动和反哺乡村的机制不完善，将会出现城乡发展不平衡、贫富差距扩大等问题。因此，在迈向高质量发展的进程中，“产业-劳动力-城镇化”的正反馈循环逐渐形成了一个“不可能三角”，“小县大城”到了谋新求变的时间节点。
（二）“人口城镇化-产业发展-乡村振兴”的“不可能三角”
“不可能三角”又称“三元悖论”，一般指现实情境存在互斥的三个条件下，最多只能同时满足其中两个条件，产生了“得二不能兼三”的结果。“蒙代尔-弗莱明模型”是国际金融领域的“不可能三角”，即一国不能同时兼顾三者：资本自由流动、固定汇率以及独立自主的货币政策。笔者也曾经提出过一个“粮食安全-食品安全-食物主权”不可兼得的食物体系不可能三角。转换到“小县大城”的研究情境下，我们也能发现一个“人口城镇化-产业发展-乡村振兴”的不可能三角。
1.乡村空心化：兼顾产业发展和城镇化下的农民进城落户
城镇化通常与产业发展紧密相连，但小县城往往缺乏资源和资金，难以吸引外部投资和发展新的产业，于是汲取乡村人口进城落户，使用劳动力替代其他生产要素投入，同时推动县域产业发展和城镇化，其结果是乡村空心化，农村劳动力和生产力被削弱，某种意义上阻碍乡村振兴的进程。
2.就地村镇化：兼顾产业发展和乡村振兴的农民离土不离乡
乡村振兴需要大量资金和人才支持，但这些资源通常都倾向于聚集在城市，导致乡村资金和人才缺乏，限制了乡村振兴的发展。不过，出于自身的乡土情结，农民往往会将务工收入投资到家乡，如建房置业主动选择居住在公共服务设施良好的中心村，形成了“就地村镇化”。如此一来，就地村镇化先于逆城市化到来，县域产业将无法获得足够的要素支撑。
3.产业生态化：兼顾城镇化和乡村振兴的生态保护之策
经济增长可能会导致城市化和工业化的加速，进而加剧土地、环境、资源等生态问题，也会对乡村经济造成冲击。在中国工业化进程进入高位时，如何推动县域产业生态化转型是破题关键，但对于一般的建制县而言，县域产业如何提档升级，已有土地如何腾笼换鸟，都要经历较长一段阵痛期，甚至无力推动生态化转型。
因此，当前“小县大城”在“不可能三角”中，兼顾了人口城镇化与经济增长两大要素，在促进县域经济的腾飞的同时，留下了空心化的村庄和脆弱的生态环境，也难以实现乡村全面振兴。在人口城镇化率不断攀升到高位和县域主导产业面临转型升级的情况下，“小县大城”将面临站在“十字路口”的抉择。
▍蜜糖还是毒药：站在十字路口的“小县大城”
“小县大城”的县域人口城镇化战略是通过产业集聚和城镇化推动中小城市走上经济发展快车道的“蜜糖”。与此同时，频繁的人口流动有助于城镇基础设施和公共服务向乡村延伸，为城乡融合提供契机。更重要的是，“小县大城”战略可以“集中力量办大事”，提高主导产业初始资源的利用效率，政府主导的城镇偏向产业发展模式更易于反哺乡村。但另一方面，长期的发展要素向城关集聚，已经严重制约了乡村的可持续发展，并引发了日益严重的“乡村病”：生产要素高速非农化、农村主体老弱化、村庄用地空废化……
（一）产业单一对县域经济提质增效的支撑能力不强
陶瓷业“大而不强”和旅游业“小而不精”并存。虽然德化县全县三千多家企业通过园区集聚的方式形成了较大的产业规模，但属于单体规模偏小、市场竞争力偏弱的小作坊企业，同时还存在超级仿制和价格竞争等现象，未能像景德镇那样形成较为完整的上游产品设计、原材料采购到下游销售的完整产业链生态，不利于自主品牌打造和产品附加值提升。另外，虽然德化旅游资源丰富，生态环境良好，但产品开发能力较弱，乡镇之间旅游产业发展日趋同质化，同时旅游业与陶瓷文化的融合不够，未能对县域经济提质增效提供良好的支持，县域经济也潜在地因服务业比重日升而导致劳动生产率下降的“鲍莫尔病”风险。
（二）生态红线制约与市场需求不足并存影响县域经济发展后劲
德化县自20世纪80年代开始实施“大城关”战略，大量人口进城。一方面，经过近四十年的人口城镇化高速发展，若计入中心城镇，常住人口已经八成以上住在城镇了，出现了建设用地供应紧张，生态红线制约下的县域内占补平衡难以为继，“小县大城”模式的建设用地指标用尽，城镇化支撑条件已经不足。另一方面，由于人口在县城的高度聚集，致使交通拥堵、高房价等“大城市病”出现在小县城，这直接影响到县域的宜居宜业水平，间接引发难招到好项目、留不住好人才等涟漪效应。土地资源短缺、市场需求不足，也使得德化不得不依靠外向型经济发展，难以形成县域内的经济生态循环，影响县域经济发展后劲。城市和乡村，如何在城乡中国时代同时建设、并行发展，成为一道难题。
（三）城关长期的虹吸效应致使农村“空心化”严重
德化县长期的县域主导产业的政策偏向，一方面大量解放了农村闲置劳动力、拓宽了农村居民的收入渠道，同时为德化县域内留下了78%森林覆盖率的绿水青山。而另一方面，由于农村“空心化”，即使德化乡村有着绿水青山和古居古建筑，却无法为农民增收作贡献。这也留下了“小县大城”模式下乡村振兴和共同富裕如何实现的新命题。
▍结语
坚持城市偏向还是转向乡村振兴？抑或是城乡融合发展？在面临诸多条件约束下，“小县大城”站在了需要抉择的十字路口。“小县大城”战略符合增长极理论的预设，同时也被其缺陷所支配。虽然政府支持下的非均衡发展有助于县域经济崛起，但其本质是一种“自上而下”的区域发展策略，人随业走必然会带来区域经济的脆弱性和区域内部的发展差距。
针对非均衡发展的窠臼，解药是什么？是坚持工业偏向的提质扩容，实现“愿意来、过得好、有奔头”的以人为中心的县域城镇化？还是以产业融合促进县域产业生态化与生态产业化，实现县域经济的质的发展？抑或是，统筹推进县乡村三级空间治理，引导县域要素回流乡村，实现城乡融合的高质量发展？上述三种选择，既可以是继替推进的，又能同时推动，也能择其一而不断探索深化。
乡土中国时期，县域作为一个集生产、生活、生态及生命功能于一体的行政层级和社会单元，可能以“小县大城”模式，在中国城镇化上半程中未算落伍。城乡中国时期，大量人口将回归家乡，在城乡社会空间体系中重构一个以县域为中心的新社会空间和新社会形态。如何在以县城为重要载体的新型城镇化的下半程，探索出符合城乡融合发展、城乡要素充分双向流动的“小县大城”新样态，走出一条求解“不可能三角”的新路，是时代赋予我们的任务。
本文原载《文化纵横》2023年第6期，原题为《“小县大城”：新型城镇化的未来样态？》。文章仅代表作者观点，供读者参考。