COP29将聚焦气候融资，发达国家能否兑现每年捐资1000亿美元承诺？
21世纪经济报道记者李德尚玉 见习记者雷椰 北京报道
2024年11月11日至22日，《联合国气候变化框架公约》第二十九次缔约方大会（COP29）将在阿塞拜疆首都巴库举办。本次大会被称为“气候融资大会”，将对全球2025年后气候资金目标作出安排。据了解，由中国代表团团长、生态环境部副部长赵英民，中国代表团顾问、中国气候变化事务特使刘振民率领的中国代表团将参与本次COP29大会。
“发达国家2025年以前要切实兑现已经承诺的每年向发展中国家捐资1000亿美元的资金支持目标，实现适应资金支持翻倍，2025年后在此基础上进一步扩大资金规模。”在生态环境部11月6日召开的例行新闻发布会上，生态环境部应对气候变化司司长夏应显阐述了中方关于COP29的相关立场和主张。
夏应显表示，COP29是气候资金谈判的关键节点，应以达成有力度的新集体量化资金目标（NCQG）为重点成果，同时推动落实技术、能力建设领域支持。中方强调“共同但有区别的责任”、公平及各自能力等原则的重要性，COP29不应引入或实施有悖于《公约》及其《巴黎协定》有关原则的融资机制或工具，特别是不应引入债务相关讨论。
损失和损害基金资金难题悬而未决
一年前举行的COP28建立了损失和损害基金(L&DF)用于帮助受气候灾害的国家重建和发展，但该基金还有许多重要问题悬而未决。去年COP28的谈判结果引发广泛争议，为今年的大会留下了亟待解决的资金难题。
“我们注意到发达国家和发展中国家在资金目标涉及的出资方、资金来源、资金规模等问题上有不同看法。”夏应显表示，各方将于COP29大会上完成制定全球2025年后气候资金目标及相关安排。中方主张，一是坚持《巴黎协定》的原则、规定和授权，确保不重新谈判或改写《巴黎协定》相关规定。发达国家应履行出资义务并继续带头调动资金，鼓励其他国家自愿参与。二是发达国家2025年以前要切实兑现已经承诺的相关资金支持目标。三是资金来源明确必须以发达国家公共资金为主，通过公共资金向国际社会传递积极稳定的政策信号，进一步撬动和扩大多边开发银行融资和私营部门的投资。
“本次气候大会主题是气候金融，怎么为发展中国家，特别是欠发达国家筹集气候资金，实现碳中和转型和适应气候变化是重点议题。”伦敦大学学院基建可持续转型教授梁希向21世纪经济报道记者表示，气候资金一直是开展气候工作的基础，发达国家向发展中国家提供气候资金支持是共同但有区别原则下的共识。明年是各国提交巴黎协定下NDCs更新的“大年”，对发展中国家气候支持资金与NDCs雄心提升挂钩会产生积极效果。
厦门大学中国能源政策研究院院长林伯强向21世纪经济报道记者表示，气候融资的核心问题在于资金是否真正用于减排。当前，需要更多流向发展中国家的资金，也需要发达国家协助发展中国家实现真正的减排。
梁希认为，目前损失与损害基金的规模远低于每年气候灾害对发展中国家带来的损失的百分之一，也远低于气候适应投资的资金需求。基金启动后，需要提升运营效率，识别需要优先支持的欠发达国家项目，通过混合融资模式提升资金规模。此外，发达国家需要加快对损失与损害基金的投入。
“全球地缘政治也是值得关注的问题，当前全球经济状况亦不容乐观，需要发达国家贡献力量。”中央财经大学绿色金融国际研究院副院长施懿宸向21世纪经济报道记者表示，在此过程中，可能涉及相关机制的完善。具体而言，需要确定对哪些国家进行补偿，并明确其需落实的具体指标与工作任务。
梁希认为，过去国际上的政客和专家往往关注气候资金总量，对资金类型和效率缺乏关注。撬动商业气候资金主要靠目前的政策环境，对产生额外气候效益的效果有限。公益资金、赠款、低息贷款能够带来气候效益，但我们需要加强关注这些资金使用的效率，达到雪中送炭的效果。他建议，引入气候资金使用效率第三方评估体系，加大决策者对额外性和资金使用效率的理解，在发展中国家开展能力建设。
COP29力图在“新集体量化目标”上确立更具实效的全球资金支持体系。气候政策倡议组织数据显示，北美、西欧和东亚吸收了75%的气候资金，而受气候灾害影响最严重的南方国家却少有支持。COP29需要致力于重新平衡资金流向，确保资源优先支持最脆弱的国家。
梁希认为，发达国家有比较好的市场环境，较低融资成本，容易开展商业投资。大部分气候资金是商业资金，需要营造商业可行的解决方案，解决方案包括项目层面的回报率、风险考虑，也包括国家层面的风险考虑，比如国家外汇储备状况、汇率和政局稳定等因素。过去几年，发展中国家，特别是欠发达国家总体财政状况在恶化，意味着商业气候资金很难选择这些地区开展投资，而赠款等形式资金量也非常有限。重新平衡需要更大规模的赠款，更高效率使用赠款，还要通过能力建设提升发展中国家低碳技术项目的投资环境，降低融资成本。
全球统一碳市场受瞩目
碳交易逐渐成为气候融资的重要渠道，通过碳信用的市场价值，将发达国家的资金引入发展中国家的减排项目。本次COP29另外一个受到瞩目的方面是，经过近十年的谈判，COP29可能成为推动全球碳市场启动的关键时刻。
据公开信息，《巴黎协定》6.4条下负责制定全球碳市场指导方针的联合国机构6.4条监督机构（Supervisory Body）宣布，已经确定了两项与碳清除以及方法学开发和评估有关的关键标准。和往常流程不同，6.4条监督机构没有向联合国气候变化大会上的《巴黎协定》签署国（CMA）提出申请以求获得审批，而是直接制定标准，加快这一关键碳信用机制的运作进程以推动全球碳市场向前发展。6.4条监督机构还同意在即将召开的 COP29气候峰会上审查的建议。
在自身减排方面，我国提出“双碳”目标并出台了一系列政策，通过政策引导和市场机制推动绿色低碳发展。近年来，我国逐步建立起气候投融资政策框架，推出了全国碳排放权交易市场，借助市场机制激励企业减少碳排放。
全国碳排放权交易市场是利用市场机制控制温室气体排放、推动绿色低碳发展的创新制度，也是推动实现我国“双碳”目标和国家应对气候变化自主贡献目标的核心政策工具。
夏应显在上述发布会表示，全国碳市场2021年7月启动上线交易，碳排放配额累计成交量接近5亿吨，成交额297亿元，交易价格呈稳步上升的趋势，市场运行总体平稳。今年以来，市场建设取得进一步的进展和成效，制度体系进一步完善，30多项规章制度和技术规范共同形成了我国碳市场法律制度体系；持续加强数据质量管理，市场碳排放核算的规范性、准确性和时效性都得到大幅的优化；有序开展了发电行业2023和2024年度配额发放与清缴；做好扩大行业覆盖范围的基础准备工作。
全国温室气体自愿减排交易市场（CCER市场）是继全国碳排放权交易市场（强制碳市场）后，我国推出的又一个助力实现碳达峰碳中和目标的重要政策工具。
夏应显介绍，截至2024年10月，已经公示减排项目44个，按目前已经公示的项目计算，预计每年可产生核证自愿减排量1137万余吨。下一步，生态环境部将持续完善温室气体自愿减排交易机制，进一步发挥市场机制对控制和减少温室气体排放的积极作用，从强化制度设计、扩大市场支持领域、建立健全数据质量监管机制三个方面完善自愿碳市场建设。
我国在国际自愿碳市场建设中发挥什么样的作用？清华大学能源环境经济研究所所长张希良此前在接受21世纪经济报道专访时表示，相比强制碳市场，自愿碳市场更有国际化的潜力。我国积极推进绿色“一带一路”建设，为参与国际自愿碳市场建设提供了很好的机会。绿色“一带一路”建设完全可以与《巴黎协定》有关国际碳交易合作的第6.2条的实施有机结合起来，建成具有相当规模的国际自愿碳市场。
张希良表示，因为碳信用的质量问题，目前国际自愿碳市场的发展遇到了前所未有的挑战。我国可以充分发挥自身在国际自愿碳市场建设构建中的有利条件，积极推进全球自愿碳市场建设，这既有助于提高我国国家自主决定贡献的雄心，又能为我国企业在海外的绿色投资创造额外收益，是一个百利而无一害的举措。我国完全有条件在国际自愿碳市场的标准制定、产品开发和基础设施建设等领域发挥引领作用。
（ 特约记者王梓媛对本文有贡献）