打好政策组合拳保持经济稳定增长
（原标题：打好政策组合拳保持经济稳定增长）
张鹏 财政部科研所研究员
一、经济运行的主要问题与矛盾
对于国内主要经济问题，2023年中央经济工作会议提出了四个方面的表现，即“有效需求不足、部分行业产能过剩、社会预期偏弱、风险隐患仍然较多”，并对外部环境进行了总结，即“复杂性、严峻性、不确定性上升”。相应的，2024年中央经济工作会议在这一框架上没有什么变化，其变化主要集中在具体内容、问题总结以及主要矛盾的抓取上。比如，从国内经济运行的情况来看，从“有效需求不足”到“国内需求不足”主要是指两个方面：一是外需波动导致的有效需求不足；二是国内总需求波动导致的有效需求不足。从2024年中央经济工作会议的表述来看，面向2025年经济发展，国内需求不足已成为一个确定的且影响重大的矛盾。因此，我们各项工作的重中之重就是要有效扩大国内总需求。
从“部分行业产能过剩”到“部分企业生产经营困难”主要是表述宽度有所收窄，前者主要是产业端，后者则是企业端，说明问题已从行业性转变为个体性。但是，问题的严重程度有所加深，2023年主要是产能过剩的压力，而2024年就已表现出生产经营端的困难与压力。所以，具体到相应的企业，必须着力推进自身的产业革新、技术革新、产品革新、组织形态革新，以有效应对和解决生产经营的矛盾与压力。
从“社会预期偏弱”到“群众就业增收面临压力”主要是指在社会预期偏弱的内在构成上，大家对未来就业前景、收入前景的预期有所降低。这一有所降低，主要表现为一定的压力与风险，也说明了问题的严重程度有所强化、主要矛盾特征较为突出。接下来，我们要重点解决的就是就业和增收的问题。
在外部环境上，从“复杂性、严峻性、不确定性上升”到“变化带来的不利影响加深”主要是指2023年的外部环境变化主要停留在外部，给中国经济的外部拓展带来了一定的压力，而2024年则压力开始内化，使得一系列改革面临着新的挑战和问题。
一系列问题和矛盾，表明了党中央是正视矛盾、不讳言问题的。我们只有梳理清楚问题、认识清楚矛盾，就能够更好地运用规律，更有效率地应对和解决面临的问题与压力。
二、2025年经济发展的目标与愿景
尽管存在着一系列矛盾、压力与风险，但是中国经济的基本盘、韧性与潜力都没有发生根本性的变化，即我们仍然处在一个关键的历史阶段，只要能够有效运用和调动政策资源，就能够有效转化矛盾，使经济发展更加符合高质量发展的要求。
面向2025年的经济发展目标与愿景，既是切合实际的，又体现了高质量发展的特征。第一，保持经济稳定增长。中共中央政治局12月9日召开会议，明确回应了2024年的经济增长目标问题，提出“全年经济社会发展主要目标任务将顺利完成”。由此可见，经济稳定增长的目标是切合实际的。
第二，保持就业、物价总体稳定。从保持就业总体稳定的情况来看，1%的经济增长可以解决约220万人的新增就业容量问题，那么5%的经济增长可以吸纳约1100万人的新增就业，只不过新增劳动力数量以及往年累积下来的适龄劳动力数量远远超过了这一量级。在这一条件下，我们要积极发挥政策有效促进就业的作用，做好相应的支持，比如以创业带动就业、解决对于新型就业有效纳入社会保障体系的问题、解决合理适度提供公益性就业岗位的问题等，在经济增长的基础上运用好政策工具，更好实现稳就业的目标。在稳物价的方面，2023年到2024年的PPI（生产者物价指数）长期为负、CPI（居民消费价格指数）总体上接近于0。对此，我们要以物价的适度温和增长作为政策调控的目标，避免增加物价稳定的压力。
此外，我们还提出要保持国际收支基本平衡，促进居民收入增长和经济增长同步。也就是说，既要有效保持外部平衡以应对外部冲击，又要着力做好收入分配改革，平衡国内的总需求和总供给。
三、经济工作的主要策略、原则、经验、方法
（一）主要策略
面对当前所面临的问题与挑战，以及所确立的发展主要目标，我们要坚持推进的宏观政策的基本策略是什么？2024年中央经济工作会议指出，要“实施更加积极有为的宏观政策”。具体而言，“更加积极有为”包括四个方面的内容：第一，扩大国内需求。政策的主要落点是在消费端，即只有消费端的有序扩张，才能形成最终需求端的快速增长，进而可以保证国民经济的发展，特别是促进国内大循环的有效形成。
第二，推动科技创新和产业创新融合发展。习近平总书记指出，发展新质生产力的重要方法论就是两“新”融合，即“加强科技创新和产业创新深度融合”。相比于在2023年中央经济工作会议强调的任务中，排在第一位的是发展新质生产力，其次是扩大国内需求，2024年中央经济工作会议则是把二者的位置反过来。这说明，在当前的发展过程中，经济稳定的压力是有所加大的。所以，保持经济的稳定成为工作首位，而其关键则是有效扩大需求、政策端适度加力，同时要坚持结构性改革，不能降低新质生产力的发展需要，因为只有新质生产力才是形成中国经济发展的新生强大动能、有效推动中国经济高质量发展的关键支撑。因此，我们必须要坚持稳中求进、以进促稳这两个落点。
第三，稳住楼市股市。房地产风险、资本市场风险，同时也是中国经济战略布局的关键点。当前，我们可以通过适当扩张政府资产负债表的方式筹集政策资源，形成政策上适度加力、更好用力的良好局面。与此同时，我们还要推动对居民资产负债表和企业资产负债表的有序修复工作，关键是稳住资产端。在居民端，居民最主要的债务以及债务所对应的最主要资产是房地产，要有效稳住居民的资产负债表，核心工作是稳楼市。在企业端，重要落点是从原来看有多少净资产到现在看有多高收益率，形成对企业资产、价值新的估值、定价模式，核心工作是稳股市。“稳”不是寻求股市泡沫，也不是让股市收缩，而是在股市保持正常的状态下形成符合规律和改革目标的估值模式。“稳”将会为中国的实体经济提供更好的价值确定基础，为社会资源，特别是金融资源的流向形成更好的指导和指引，从而为新质生产力的发展、创新活动的有效进行以及新的支柱产业、基础产业的创新、改进提供有效支持。
第四，防范化解重点领域风险和外部冲击。根据党的二十大报告、二十届三中全会决定，中国经济目前所面临的重点领域的风险主要是房地产风险、地方政府债务风险、中小型金融机构风险。目前，在政府大规模化债、一揽子化债方案的支持下，地方政府的债务风险得到了有效化解。对于房地产和中小型金融机构两个方面的风险，化债的方案都已基本清晰，相关基础设施、机构、机制都已准备完毕。随着改革的推进，上述领域的风险也将得到有效控制与缓解。此外，我们当前在外部活动中面临着一系列不确定性，比如对于将会在2025年年初上台履职的美国新政府及其措施，我们也在观察、预判，做好相应的准备。当然，寻求中美、中欧之间经济贸易关系的稳定，实现全球贸易的有序增长，仍然是我们工作的主旨。同时，外部的战略结构也在发生着一系列变化，比如中东地区、中亚地区。这些变化会导致世界格局以及主要国家在利益、矛盾、战略上的一系列调整，也不可避免会表现在经济活动上，甚至在某一特定阶段得到进一步的激化。
（二）主要思路
根据2024年中央经济工作会议，为使积极有为的宏观政策形成有效落地，2025年经济工作的主要思路有三个方面的内容：第一，要坚持稳中求进、以进促稳，守正创新、先立后破，系统集成、协同配合。相较于2023年中央经济工作会议的提法，2024年中央经济工作会议的提法增加了“守正创新”与“系统集成、协同配合”的内容。其中，“系统集成、协同配合”是根据党的二十届三中全会提出的表述及要求，“系统集成”主要是指把碎片化的改革连成线、拓成面，形成综合性的效应，“协同配合”强调的是把分散的政策措施有效协同配合起来，增强政策统一性，形成更加有力的效应。关于“守正创新”与“先立后破”的关系，从“先立后破”的角度出发，主要是指两个方面的内容：一是制度上的“先立后破”，即要先确立新的，再去突破已有的，从而让改革在法治的轨道上运行；二是进一步形成创新端的依法创新，实现守正创新的目标要求，进而推动新产业、新机制、新市场的形成。这些“新”又会带来产业端的创新，成为新的“先立后破”。也就是说，通过“先立后破”来保障“守正创新”，通过“守正创新”来实现更好的“先立后破”。
第二，充实完善政策工具箱。所谓工具箱，其中必然有一个又一个工具。所谓工具，既能够独立地应对专业性、复杂性问题，又能够相互配合以应对系统性、综合性问题。所以，工具箱既代表着要有工具的储备、调用工具的方式方法，并依照管理规律来使用，又蕴含着有效的工具、齐备的工具以及选择工具的有效能力等内容。
第三，提高宏观调控的前瞻性、针对性、有效性。政策要靠前发力，不仅是为市场的运行提供相应的修补、调节，更关键的是能够有效地引导市场。中共中央政治局9月26日召开会议，启动了一揽子增量政策，对于中国经济的稳定、发展质量的提升以及增强经济信心和预期，发挥了重要作用。在总结党的二十大以来宏观调控的规律和经验基础上，特别是9月26日党中央的部署以来，我们形成了一系列新的经验。我们要把这一系列经验总结好，并有效运用到宏观调控、政策加力的改革实践之中，更好地发挥其指导性的支撑作用。
（三）主要经验
第一，必须统筹好有效市场和有为政府的关系，形成既“放得活”又“管得住”的经济秩序。在这里，我们强调的是经济秩序，这既是一个常态，也是一个结果。在此基础上，我们难以实现实时变化与调整，基本上是确定一种原则、保持一个常态，使市场、资源以及主体能够在常态下自主开展生产经营。因此，放得活的“放”要具有较长的历史阶段性，管得住的“管”要注意其节奏、力度、构成、措施以及负面效果。所以，管要管在精妙处，放要放在关键处、大格局上，而且关键的落点是放得活，即如果没有放得活就无所谓管得住，不能本末倒置。
第二，必须统筹好总供给和总需求的关系，畅通国民经济循环。要畅通国民经济循环，就必须要确保总量平衡、结构平衡、时空平衡这三个“平衡”。在总供给和总需求之间，我们过去强调的是总量平衡，推进供给侧结构性改革的目标是结构平衡。接下来，我们要努力通过数字经济手段、信息传导能力和市场配置能力的提升，实现更好的时空平衡，推进三个“平衡”的落地。
第三，必须统筹好培育新动能和更新旧动能的关系，因地制宜发展新质生产力。新质生产力本质上还是生产力，在当前的经济背景下，内在具备了先进的属性。根据这一内在属性，我们不能因其外在是什么衣帽产品、玩具产品就认为其不是新质生产力，而是只要有足够的创意，运用了更好的市场组织形态或数字IP营销手段，得到了市场的广泛认可，甚至形成了良好的商品黏性，带动了市场的溢价能力和空间，又不形成过剩的产能，都属于新质生产力。至于新旧动能，作为推动中国经济增长的重要能量，我们都要管理好、运用好、转化好、调节好，使中国经济保持平稳有序，进而赋予旧动能新的时代含义、新的技术特质、新的模式方法、新的思维理念。
第四，必须统筹好做优增量和盘活存量的关系，全面提高资源配置效率。一个国家的资源总量是有限的，即使是数字资源，在特定的历史格局下也是有限的。从这一角度出发，我们要努力获取资源、配置资源，优化增量，更重要的是盘活存量，使存量转化成为有效的流量，进而实现再配置和再使用，创造更多增量。
第五，必须统筹好提升质量和做大总量的关系，夯实中国式现代化的物质基础。供给侧结构性改革的关键是让供给系统能够有效匹配和满足需求系统，且是高效的匹配和满足，是增强人民群众获得感和幸福感的匹配和满足，是以创新形成更好的带动和引领的匹配和满足，是能够协调统一总量扩张和质量提升的匹配和满足。所以，我们既要提升经济发展质量，也要努力做大经济规模总量，促进中国经济的稳定，并增强其内在韧性、潜力、动能，以实现更好、更有效的发展。
（四）主要工作方法
要让政策端更加积极有为，除了坚持上述思路、经验外，我们还要坚持做到“三个要”：第一，要全面贯彻2025年经济工作的总体要求和政策取向，注重目标引领，着力实现增长稳、就业稳和物价合理回升的优化组合；把握政策取向，讲求时机力度，各项工作能早则早、抓紧抓实，保证足够力度；强化系统思维，注重各类政策和改革开放举措的协调配合，放大政策效应。简而言之，重点是政策要有效、要有力、要与改革相配合。
第二，要紧抓关键环节完成好2025年经济工作重点任务，针对需求不足的突出症结，着力提振内需特别是居民消费需求；针对制约发展的深层次障碍和外部挑战，坚定不移深化改革扩大开放；针对产业转型升级的瓶颈制约，推动新旧动能平稳接续转换；针对企业经营中的关切诉求，加强政策支持和优化监管服务；针对重点领域风险隐患，持续用力推进风险处置。上述几个“针对”，主要落点是确立政策该怎么做，方向、落点、抓手、底线在哪。
第三，要大力提升抓落实的效能，充分调动基层积极性主动性创造性，持续优化营商环境，更好凝聚推动高质量发展的合力。也就是说，要坚持上下一盘棋，形成合力，同时把相应的工作部署转化为相关的行为举措。
四、实施更加积极的财政政策
第一，提高财政赤字率，确保财政政策持续用力、更加给力。关于提高财政赤字率，我们有一个习惯，那就是有效坚持3%的赤字率。从高质量发展的情况看，从中国经济政策，特别是财政政策的持续性看，正常情况下，3%的赤字率还是应该得到有效坚持的。但是我们也知道，当前经济运行叠加了债务风险的积累、外部冲击的矛盾以及新旧动能转换的关键上升期。那么，在这一情况下，我们就不能拘泥于一时的所谓量级而不敢突破，特别是还要与改革相衔接。党的二十届三中全会在“健全宏观经济治理体系”一部分中提出，要“增加地方自主财力”。其落点，主要是通过税制改革来增加地方政府的自主财力。但是，改革是需要过程的，尤其税制改革需要一个谨慎而有序的过程，不能寄希望于一蹴而就、大开大合，必须精细化、有效化，统筹兼顾，实现有效落地。
要想把上述事情做好，我们接下来就要综合性地解决好改革的目标、进度和实际推进的安排问题，所以税制改革需要一个有效的过渡期。通过合理调节政府债务来增加地方自主财力，不失为一个贯彻落实稳中求进、以进促稳的做法。
第二，增加发行超长期特别国债，持续支持“两重”项目和“两新”政策实施。“两重”即重大基础设施、重大安全工程，对国民经济的发展发挥着基础性、支撑性的作用。“两重”项目的关键不在于其自身，而在于其落地为经济发展、产业运行、企业创新提供的生产经营环境、基础设施以及区域资源禀赋。在这一角度上，“两重”项目不能拘泥于简单的收入、回报，重要的是其能够产生的综合性支撑效应，从而使经济、产业以及产业链总体发挥出超预期的效能。
“两新”即耐用消费品的以旧换新与设备更新，尽管分属消费与产能投资，但二者之间有着密切、紧要的联动关系。从耐用消费品以旧换新的角度出发，我们的落点一定是通过消费活动的扩张，为消费的快速增长提供基础和支撑，同时确保这一基础和支撑最终表现为产业端的升级、技术标准的提高以及产品、产业的质量提升。也就是说，耐用消费品以旧换新必须做到三个目标：一是立足于解决当前中国经济平衡和需求扩张中遇到的难题，即提高需求的增速、扩大需求的规模以及降低库存；二是能够为企业研发新产品、开发新技术、应用新模式创造支撑和条件；三是通过消费品升级的过程，以总需求端的变化和提升带动产业端的变化和提升，进而再获得总需求端的有效呼应，即以更大规模、更高质量、更高标准的耐用消费品的新需求迭代源源不断形成、持续不断积累为目标。
总之，无论是在“两新”端还是在“两重”端，我们都要实现2025年超长期特别国债的适度增长，推动超长期特别国债在一万亿基数基础上的进一步提高。
第三，增加地方政府专项债券发行使用，扩大投向领域和用作项目资本金范围。其中，需要引起我们关注的是：一是专项债应用领域的适度扩张，即某一行业不是不能“进”，但“进”必须要有章法，重点是在关键性、敏感性落点上明确专项债的领域准入问题，形成交叉网状的专项债投向领域的设计和方向；二是扩大用作项目资本金范围，即有效拓展项目资本金的领域、范围，并对资本金的标准、比例作出相应的调整和优化；三是专项债用作项目资本金的范围要扩大、标准要提高，进而实现相应企业、居民的资产负债表在政府扩表、增加债务的同时得到有效修复；四是通过专项债发行改革、加力使用，实现改革引领和政策加力的有效融合，及其综合效应在2025年的充分表现。
此外，我们还要加大财政支出强度，加强重点领域保障；优化财政支出结构，提高资金使用效益，更加注重惠民生、促消费、增后劲，兜牢基层“三保”底线。其中，“加大财政支出强度，加强重点领域保障”的立足点是优化财政的支出结构、提高存量财政资金和新增财政资金的使用效益与配置效益，促使它们真正配置给最需要的、最能转化和吸收的主体，同时更加注重惠民生、促消费、增后劲的财政支出政策的设计和管理要求。“兜牢基层‘三保’底线”，是确保“三保”不出问题、不出风险。在这一条件下，党政机关要继续坚持过好紧日子，即杜绝浪费，提高效益，该保障的公共服务要全力保障，该落地的公共产品要全面落地，该形成的政府工作要完整有效、有条不紊、全面协调地落地实施。
此外，2025年的减税工作不是非常重要的政策性投入领域，但仍需继续坚持。近年来，我们在全面减税、结构性减税方面取得了一系列成果，为企业发展提供了良好的营商环境、低税负的生产经营环境以及合理的税收管理模式与制度。在此基础上，我们还要着力推进有效提高生产效能、优化生产函数的相关工作，为相关领域继续提供税收支持。
五、实施适度宽松的货币政策
第一，发挥好货币政策工具总量和结构双重功能，适时降准降息，保持流动性充裕，使社会融资规模、货币供应量增长同经济增长、价格总水平预期目标相匹配。就货币政策而言，要实现保持流动性的合理充裕、引导市场利率的合理降低并达到目标利率区间的目标，其主要有效手段就是做好人民币发行制度方面的一系列改革，从而降低人民币的发行成本、维护和保障人民币的信用，并实现利率引导、调节的目标落地。我们仍然需要充分发挥结构性货币政策的合理效能，如在房地产市场调控、中小企业发展以及设备更新、技术创新的推广等方面。同时，我们要努力打造和完善市场的传导机制，以货币端的有效空间为政策“组合拳”的发力提供更好的支持，形成支持性的货币政策。所谓支持性货币政策，就是要满足实体经济发展的金融、货币资源需求，满足金融市场稳定与发展的市场体系、市场机制、市场产品和金融工具需求，以支持财政、产业、贸易政策等获得更好的发力空间与条件。现在货币供应量增长的目标是同经济增长和价格总水平的预期目标相匹配，同时也要匹配和满足市场的需求、融资的需求，盘活存量、激发流量、形成增量，使支持性货币政策真正有效地落到实处，从而在政策“组合拳”中发挥基础性政策的效应。
第二，保持人民币汇率在合理均衡水平上的基本稳定。这一稳定，既是中国改革开放的需要，也是人民币国际化的要求，更是对世界的庄严承诺。所谓合理均衡水平，是进一步通过降低汇率扩大出口，而不是通过提高汇率在全球“买买买”，落点是尊重市场要求、市场规律、市场决策，把市场对汇率的定价转化为我们在生产经营过程中向市场提供稳定公共产品的服务。也就是说，我们既不必因汇率上涨而惊喜，也不必因汇率波动下行而惊慌。
第三，探索拓展中央银行宏观审慎与金融稳定功能，创新金融工具，维护金融市场稳定。央行的两项创新工具（证券、基金、保险公司互换便利及股票回购增持再贷款）现正在金融市场上发挥着作用，且表现得十分突出，起到了很强的引导市场、支撑市场的作用。当然，我们不能满足于现状，要更切实、积极地提升上市公司的经营能力，从而为中国股市的稳定奠定更坚实的基础、提供更有效的支撑。同时，我们也要推动包括大股东在内的所有股东形成长期战略性投资、价值性投资的良好心理预期，从而使相应的投资活动表现出与市场建设目标、经济发展目标、资产应有价格水平相一致的特征。