法律专家谈海洋保护：完善海洋生态环境损害赔偿制度 加快移动式海上装备及平台立法

21世纪经济报道记者洪晓文 厦门报道

“实现海洋生物资源开发和保护之间的平衡，是当前海洋发展的核心问题之一。”近日，在以“保护海洋生态系统，实现人海和谐共生”为主题的2024海洋保护大会上，厦门大学海洋与地球学院教授、福建海洋可持续发展研究院（厦门大学）副院长曹玲在主旨演讲中提醒：需注意近海养殖集约化造成的海洋环境污染，以及围垦导致的近海生物栖息地面积减少问题。

伴随着我国城市化进程的加快推进，以及城市生产生活向海洋空间的拓展，近海渔业养殖、风电场资源日趋饱和，“大开发”之后如何进行“大修复”，正成为影响沿海各地区海洋经济进一步可持续发展的重要因素。

2023年12月27日，中共中央、国务院印发的《关于全面推进美丽中国建设的意见》明确将海洋生态环境保护纳入美丽中国建设全局，要求到2027年，全国近岸海域水质优良比例达到83%左右，美丽海湾建成率达到40%左右；到2035年，“人水和谐”美丽海湾基本建成。对此，生态环境部海洋生态环境司二级巡视员冯波介绍，2023年全国近海海域优良水质面积比例达到85%的历史新高，较2018年增长了13.7个百分点，并且实现“六年连续增长”。24个典型海洋生态系统自2021年后就消除了“不健康”的状态。

目前，中国划定海洋生态保护红线约15万平方公里，涵盖红树林、海草床、珊瑚礁等多种类型，空间分布上呈“一带多点”。大会现场多位生态环境部门相关负责人及业内专家表示，要强化陆海统筹，进一步探索海洋环境公益诉讼和损害赔偿，加强海洋生态修复的资金和司法支持，推动更多社会治理资金进入。

在海洋生态经济发展得到日益重视的背景下，适用于深海远海水况的新一代大型智能化绿色化养殖平台、新型可再生能源装置正在被研发投产、下水应用，而这样的新场景同步带来了新的法律挑战。在这场海洋保护大会上，相关法律专家提醒，瞄准深远海部署的新型可再生能源装置是否适用于国内法和国际法对“船舶”规定的一切权利和义务，仍有争议；要实现深远海进一步的开发利用，除了技术研发以外，还需加快完善对于新的大型海上装置的法规空白。

自然资源部海岛研究中心副研究员邓云成认为，要超越现有的“保护VS开发”困境视角，将社会文化基础整体纳入海洋保护与发展的计划中，推动实现海洋生态系统服务的正义化，即在不同个人、社区和利益攸关者之间实现海洋生态系统公平公正的生产和分配，以及海洋生态系统多元化的承认。

告别“重罚不重赔”

2024年7月，国务院发布的《中国的海洋生态环境保护》白皮书提出，“中国不断探索海洋碳汇相关制度创新，积极推动海洋生态产品经营开发，探索建立生态产品价值实现机制。”此前，2021年中办、国办就曾发布实施《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》，系统部署生态产品价值实现机制建设；其后，国家发展改革委、国家统计局发布实施《生态产品总值核算规范（试行）》，自然资源部编写了《生态产品价值实现典型案例》，系列政策和规范，为各地推进海洋生态经济的产业化提供了技术指引。

中国生态文明研究与促进会副会长刘青松认为，中国滨海地区的生态产品价值实现案例可总结为几种典型模式。一是山东长岛的“守绿换金”模式，“在国家生态安全屏障地区，围绕打造全国海洋生态文明建设高地，形成著名的滨海旅游度假品牌”；二是深圳大鹏新区的“点绿成金”模式，本身具备良好的生态资源禀赋，同时又有较强的经济发展能力；三是天津滨海新区的“增绿添金”模式，在原本污染较为严重的地方进行生态修复、提升生态产品质量。最后则是发展生态旅游和绿色资本。

从目前全国各地的实践来看，生态修复还是以政府资金投入为主，由于周期长、收益不确定等原因，社会资本进入较少。集美大学海洋文化与法律学院副教授、法律系副主任蔡莉妍建议，“探索多元化海洋生态修复资金投入模式，包括征收税费、政府性基金、保证金、协商支付修复金、设立企业基金、第三方治理资金。”

海洋生态环境损害赔偿制度的完善，为海洋生态经济的产业化提供了法律保障。近年来，中国先后出台《海洋生态损害国家损失索赔办法》《关于审理海洋自然资源与生态环境损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》。2023年，中国再次修订海洋环境保护法，对海洋环境监督管理、海洋生态保护，以及陆源污染物、工程建设项目、废弃物倾倒、船舶及有关作业活动等的污染防治进行规范。

生态环境部政法司原司长别涛指出，2023年修订通过的海洋环境保护法在法律责任方面，“进一步完善了海洋生态环境损害的赔偿制度，对污染海洋环境、破坏海洋生态，给国家造成重大损失的，由行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。”

这一新修订条款的背景是，过去相当长一段时间以来，一些地方在处理海洋环境违法案例时存在“重罚不重赔”的情况。厦门海事法院行政与生态环境审判庭四级高级法官王岩建议，建立行政处罚与损害赔偿之间的有效协同，形成“分散式监管+集中式索赔”，通过多元行政主体的索赔和协同，基于对海洋生态环境影响程度、生态价值考量，采取“处罚索赔互补”的模式。

新技术呼唤新法规

海上可再生能源发电以及包含海洋牧场在内的“风光渔旅”一体化平台，正成为海洋生态经济走向产业化、深远海化的主要路径之一。而无论是海上新能源发电还是海洋牧场，都离不开大型漂浮式装置平台。以可再生能源装置为例，目前国内大部分海上风电场使用的是永久性固定底部的动力涡轮机。然而随着近海风电资源饱和，向深远海开发可再生能源的市场需求日益增长，一些能源企业开始部署非固定式和漂浮式装置。

上海海事大学副教授郑睿认为，相比传统的部署在近海的固定式装置，移动式海上可再生能源装置具有一系列比较优势，“可部署在深水区、场域宽泛，可显著扩展沿海国专属经济区的可用部分；此外，深远海可利用的可再生能源更多，能源效率比近海多30%-40%。”

无论是2022年启用的国内首台深远海浮式风电装备“扶摇号”，还是今年正式启航出海的全球单体容量最大的漂浮式风电平台“OceanX明阳天成号”，都属于不具备自航能力的海上移动装置（需要拖船来进行拖航）。然而，由于目前国际法和国内立法都尚未对移动式海上装置的操作进行约束，在郑睿看来，“这类装置是否可视其为船舶、应用海商法的约束规范，国内尚未有定论”。此外，在国际法层面，这类装置是否能同享《联合国海洋法公约》无害通过权（是指所有国家，不论为沿海国或内陆国，其船舶在不损害沿海国和平、良好秩序或安全的前提下，均享有自由通过他国领海的权利），以及是否有必要设立新的公约或行为准则来约束它们的活动，也仍是悬而未决的问题。

由海洋牧场发展而来的各类“风光渔旅”文旅综合体、漂浮式酒店也面临着类似的法律问题。广东敬海（厦门）律师事务所主任李荣存提出，除了船舶配套证书以外，是否还需要海域使用证和养殖证，目前也尚未有明确规定，“以及发生争议和违法违规事件时，应归属海事法院还是地方法院管辖？”因此他建议，在向深远海大规模推进海洋牧场建设的同时，应加快完善相关法律法规。

“海洋新技术、新经济对海洋法律带来了非常大的挑战，也对海域使用管理法等法律的修订提出了更迫切的新要求”，自然资源部海岛研究中心副研究员邓云成如此总结道。