工商社论》产业创新条例的减税奖励应谨慎为之

工商社论

最近工商协进会之工商、产业政策委员会召开会议，决议函请经济部会同财政部，研议修正「产业创新条例」（简称「产创条例」），将2019年新增的智慧机械与第五代行动通讯系统（5G）之投资抵减期限延长至2029年底，以及将未分配盈余进行实质投资得减征5％营所税之优惠，扩大至以并购方式取得的资产等。检视产创条例立法之初，原本只对研究发展提供租税减免，如今减税项目已大幅膨胀，工商团体仍继续要求扩大，就连并购缺乏实质投资效益的项目也要纳入，财政部若是无法挡住，未来发展实在令人堪忧。

回顾2009年底促进产业升级条例落日之际，适逢政府推动赋税改革，在一片「低税率、少减免」的呼声下，最后经过立法院审议，直接将营所税率由25％大幅降低至17％；同时为摆脱对租税减免奖励的依赖，在2010年开始实施的产创条例中，只留下具有外部效益之研究发展投资抵减一项；主要经由市场法则来推动产业发展，纵使需要政府协助，也是以直接补助及辅导方式为之。此种近乎归零的思考决策，期能建立「轻税简政」的租税环境。

其实，产创条例的立论基础，主要受到1980年代中期以后，诺贝尔经济学奖得主罗默（Paul M.Romer）、卢卡斯（Robert E. Lucas Jr.）等人发展的内生性经济成长理论，以及1996年经济合作暨发展组织（OECD）发表《以知识为基础的经济》研究报告的影响，再加上波特（Michael E. Porter）提出《国家竞争优势》一书的加持，强调台湾经济发展已由投资导向迈向创新导向及知识经济发展阶段，国家应该重视研发、教育与人力资本投资等，租税减免不应是重要的政策工具。

台湾自1977年开始对研发提供租税减免，当时（1978年）全国研发支出占国内生产毛额（GDP）的比率只有0.66％，其中民间企业仅约占三分之一；由于属于要素或投资导向的发展阶段，企业从事研发的意愿不高，直至1985年，全国研发支出占GDP比率才突破1％。后来经过各界不断努力，至1999年全国研发支出占GDP比率已突破2％； 2013年开始更超越3％，其中四分之三系来自民间企业的贡献，已能与先进国家并驾齐驱。而由《财政统计年报》可知，研发支出适用投资抵减的金额，在2020年已达2000亿元，核定抵减税额为213亿元，约为2013年的三倍，增加颇为快速。然而此种结果并不是租税奖励所致，而是市场机能与企业求利动机引导的结果。或许基于有外部效益的考量，租税减免在投资与否的决策边际上发挥一些作用，然而直接归属减税奖励之诱发效果并不大。

当前产创条例中租税优惠奖励，已非仅研究发展投资抵减一项，陆续增加的项目包括：智慧财产权作价入股、学研创作人技术移转配股、员工奖酬配股等之缓课，且可按取得股票时价与实际转让价格择低课税，以及提供天使投资人租税优惠等。尤其在2019年底第一阶段产创条例实施届满又延长十年之际，增订以未分配盈余进行实质投资列为减项，免征5％的营所税，以及增列智慧机械及5G系统分别可享有3年及4年的投资抵减优惠。然而近日业界又要求将智慧机械与5G系统之投资抵减延长至2029年底，不但使得短期反景气产业振兴措施长期化，且将未分配盈余减免征范围扩大至以并购方式取得的资产等，使得减税浮滥现象已现。

虽然财政纪律法、预算法、税捐稽征法、纳税者权利保护法等，对于税式支出评估都有宣示性的规定，要合乎自偿性及成本效益评估准则。然在执行上，往往「高估效益、低估成本」，甚至只是聊备一格、流于形式，实质意义不大。或许有做比没做好，否则更加不易遵守财政纪律。至于企业为何偏爱租税减免？当然是在赚钱时，透过减税提高税后报酬率；若是不赚钱，就没有争取减税的必要。此外，减税奖励存在一种吊诡现象，无论奖励对象是功能别或产业别，其发展时机未到，减税奖励多属无效；发展时机若是到了，减税奖励反而锦上添花。由于减税奖励本质上是一种「上瘾财」，瘾头会愈来愈大，实在不容易戒掉，故必须慎于始。

台湾若是继续扩大租税减免范围与程度，某些企业或个人的有效税率大幅偏低的结果，必然严重冲击税制的公平性，并非全民之福。若是产创条例的积极目的在于建构平台、整合要素、强化创新绩效，就应朝此方向努力，而非继续广泛性的仰赖租税减免。何况，台湾未来极可能面对来自全球最低企业税制的冲击，租税优惠措施必须谨慎为之。

最后，营造产业投资与发展的优质基础环境，远胜于租税减免与补贴。各部会应整合资源，加强协调与辅导产业成长。至于缺电、缺水、缺地、缺工、缺人才之「五缺」问题，更是影响企业生存与发展。政府若不积极、具体、有效的提出解决办法与落实执行，徒在租税优惠上加码，实在是画错重点，政府不应舍本逐末。