观念平台-勿兴公教人员文字狱
公务员惩戒委员会9月2日对台大管中闵校长(以下简称「管」)于担任政务委员并兼任国发会主委期间,为周刊匿名撰写社论乙案,作出予以申诫之处分。主要理由有二:一是管持续、经常匿名撰稿,领取稿酬,违反公务员兼职规定;二是管针砭时政「对其本职有妨碍」,而且内容与遣词用字「损及相关首长的形象,违反行政伦理」。
此一裁决除了引发国人对其妥适性之讨论,另一值得忧虑的问题是:此裁决对公教人员似有祭出「文字狱」的意味;国内学者专家原本就已趋式微的讨论、批评国政之风气,恐会因而雪上加霜,更趋消沉。
对公务员之兼职与行为规范
据一般之理解,与本案相关、加诸于公务员身上之规范,主要包括以下几方面:在兼职之规定方面,公务员非经长官许可,不得兼职;且所兼工作,不得与本职之性质与尊严有所妨碍。在行政伦理与行为规范方面,公务员未经长官许可,不得以私人或代表机关名义,任意发表有关职务之谈话;不得对外透漏机关内部讨论细节与尚未对外公开之讨论结论;以及不得有个人意见不在机关内部表达,而尽往外界陈述之情事。在避免公器私用方面,则禁止将政府的内部研究与机密资料充作私人用途,或作为对外批判政府的依据等。
公惩会的裁决最引起争议之处,是未考虑管系以匿名之方式,而非具名为杂志撰稿;而且其所评论者,都是外界已知的政治现象,以及其他部会已公开的决策之事实。因此,实难谓管有违反上述公务员行为规范与行政伦理之处。又进一步言,报章杂志为了让作者畅所欲言,一向有邀请专家学者以匿名或笔名撰写社论或评论之传统,并负有保护作者、不让外界得知撰稿者真实身分的职责。管之评论既然是以匿名为之,外界理应不知是管所写(周刊若予透露,是未善尽其信赖保护之职责);如此,公惩会有何依据可认定是管损及了首长之形象,有违行政伦理?因此,公惩会之认定可谓无稽,难以服众。
在管为周刊撰稿,是否算是兼职方面,管曾以在周刊并无职位,且与周刊没签契约自辩,但遭公惩会以双方达有合意,即可视为兼职之解释予以批驳。惟有专家指出,铨叙部在民国75年曾函释:公务员服务法对公务员「特邀专栏撰稿,倘不涉职务之事务,尚无禁止之规定」。此函文似乎意指公务员若获邀撰稿,所谈论内容只要与自身职务无涉,即不会被归类为兼职而遭禁止。若确可作此解释,管为周刊撰写评论稿,即不致被视为兼职;从而,也就不必受到「非获长官许可,不得兼职」之条文规范。惟函意是否如此,有待铨叙部进一步厘清。
另外,有一点很值得讨论者:公惩会认为管以「持续性」、「经常性」方式匿名撰稿,获取稿酬,是「新型态的兼任职务」。但是裁决文对何谓「持续」与「经常」,并未予清楚界定,即迳行对公务员的兼职型态「新」增添了「为报章杂志持续经常撰稿」一项。此一判例若就此确立,其潜在的负面影响恐不容小觑。
通常,对公务员的规范多会一体适用至公立学校的教育人员。公惩会此一裁决,带有「文字狱」意味,限缩了公教人员为报章杂志撰稿、评论时事与政府政策之自由度。此裁决一旦确立,成为判例,必然会产生寒蝉效应,使公教人员讨论、批评时政的意愿大幅下降。
知识分子的监督、评论时政,是促使各国的政治、经济与社会进步的重要动力。近一、二十年来,各种原因使然,国内知识分子关心时政,讨论、评论实际政策之风气已逐渐式微。在此情况下,国内报章杂志的社论与评论撰稿者本就难寻。如今,占相当比例、为撰稿主要担纲者,然具公教人员身分的专家学者,若因管案之裁定所建立的规范,而退出评论时政之撰稿者行列,对督促国政进步之动力的斲伤,将难以估量。因此,政府若欲将「为报章杂志持续经常撰稿」视为「新型态兼职」,并纳入规范,在处理上应更周延。
三点疑虑应予厘清
为了避免让此一对公教人员有祭出「文字狱」之虞、且尚存疑义的裁决成为判例,建议管对本案提请再审,或声请主管机关铨叙部释示,俾使公惩会与铨叙部对以下三点疑虑为公教人员作出厘清;若是管不提出再审与声请,铨叙部也应主动释疑,以利公教人员遵循:一是「持续性」与「经常性」之定义为何?二是具名与匿名持续经常撰稿是否皆属兼职?三是公教人员匿名评论政府首长或政策,是否适合将之课以「违反行政伦理」之罪名?
要之,时下台湾对学者专家关心、评论时政,应该是欢迎、鼓励唯恐不及。吾人极不乐见政府对包括公教人员在内的学者专家,在表达意见、评论时政上的自由度,加上不必要的限制。此次公惩会对管案的裁决,令人有对公教人员兴起文字狱的感觉,宜审慎再酌。