国战会论坛》美中压力测试 划设南海ADIZ成选项？（萧衡钟）

美国发布最新全球军力部署评估，报告着重印太地区军力部署的调整，形容中国对美国造成「步步紧逼的挑战」。图为美英日3国航母联合打击群巡弋南海。（图／美国海军）

美军陆战队司令柏格（David Berger）上将于日前指出，过去10年间的经验表明，就算在南海部署多艘航空母舰，也无法阻止中国大陆的「灰色地带」战术，因为全副武装的强大战舰，难以在不引发情势升级下吓阻诸如「海上民兵」的非军事单位。

因此，美军陆战队宣称将以建置「目标区内部队」（Stand-In Forces）的作战概念来做因应，以小型、分散性、低信迹、高机动性、高隐匿性及使用相对容易维持运作但具备杀伤力的武力，结合美国跨军种与跨单位人员、还有盟友伙伴组成，用于竞争区域内行动，担当海上纵深防御的最前线任务。

但如此一来，会不会反而促使中国在南海伸出重手，例如祭出划设南海防空识别区（ADIZ）来做为反制、以维护自身的「核心利益」，这样似乎又更加重美中冲突，并影响南海各国的区域纷争，成为「先有鸡还是先有蛋」的循环，影响大国在区域中扮演良善治理、维持区域稳定发展的角色定位。

划设后主权争议仍存在

防空识别区系以主权国家用来确保自身的领土、领海及领空安全而评估出适切的安全预警空域，是一个完全基于国土防卫原则而产生的政策手段，就防空识别区的技术能力及执法成本来说，相信中国与解放军对于其「核心利益」的坚持是足以充分应对的。

然而，南海的主权争议始终存在，不可能刻意避而不谈，在南海仲裁案后虽然中国以「不接受、不承认、不参加、不执行」的四不原则应对，但始终摆脱不了外界对「九段线」的质疑及南沙礁岩的主权争议。

若暂时忽略南沙岛礁主权及是否拥有领海等难解问题，南海防空识别区应以其实际掌控的岛礁领海界线为划设参考基准点，并进一步向外延伸划设合理的预警缓冲区。

中国在1996年即正式颁行西沙领海基线，若以西沙为中心向外延伸划设则较为合理可行。但在南沙群岛方面，由于周边各国均占有一席之地，领海基线及领空范围亦未律定，若中国执意划设将南沙划入防空识别范围，在管理上可能会遭遇到较多的干扰与挑战。

同时，由于未有相关国际法具体规范防空识别区应有的空域范围，倘若中国依照其「九段线」所认知的领土来全面划设，那么在划设目的、主要威胁来源及空域范围依据等层面，可能难以让周边国家接受，加上势必涵盖由许多国家所控管的领域，也显然会遭到周边国家的强烈反弹。

在国际舆论普遍反对中国「九段线」主张的「抗中」政治氛围下，倘若中国未能提出更有力道的南海主权论述，仅单纯运用区域强权势力发布划设南海防空识别区，除了会导致更大的主权争议外，更有可能间接强化东南亚国家协力「抗中」并往西方国家靠拢的势力集结，不利于中国在南海的整体发展与部署。

南海涵盖多个飞航情报区

各防空识别区与飞航情报区通常是相互依存且有紧密配合的关系，这也是为何各个所管辖的飞航情报区其飞航指南内均专章律定防空识别程序及详细空域经纬度范围，民航单位所获得的航空情报资料均有固定管道与军事防卫部门实施情资交换，以有效落实空域管理及航空器敌我识别工作。

但以南海整体空域来看，国际民航组织授权予中国的飞航情报区只有南海区域北面的香港及三亚飞航情报区等两处，东面则授权由菲律宾管辖马尼拉飞航情报区、西面授权由越南管辖胡志明市飞航情报区、西南面授权由新加坡管辖新加坡飞航情报区、东南面授权由马来西亚管辖亚庇飞航情报区，若中国依照其「九段线」全面划设防空识别区，势必面临以下几个问题。

首先，南海上空国际航线错综复杂，越洋班机起飞及目的地机场并非都以中国为主，其他国家所管辖的飞航情报区航管单位似乎没有必要与中国航管与军方部门实施航空情报交换。

其次，国际民航组织授权南海区域的飞航情报业务由菲律宾等五个国家分区共同管理，中国若欲于他国所管辖的飞航情报区内划设防空识别区，必须要与他国经过特定的协调与规划后实施，倘若单方面划设防空识别区，亦将影响他国飞航管理业务正常运作，容易被指称为是破坏区域秩序的举动。

再者，就算中国全面划设南海防空识别区，能否有效阻断美国在南海海域或空域内进行「自由航行」的意志似乎有限，前美国国防部副部长沃克（Robert Work）早在2016年便对外声称，不会承认南海防空识别区。就像中国在南海颁布的禁渔令，却被越南政府批为「对越南主权下的海域没有法律价值」，并要求当地渔民继续正常捕鱼。

因此，倘若未能获得多数国家在飞航管理层面的配合，或对美国军机与船舰通行没有发挥具体拒止的效果，那发布防空识别区将沦为单方面的管制措施，反而造成各国民航机飞航作业上的困扰及飞航管制单位的工作负担，有损区域大国的形象。

公告时机是否符合国家利益

解放军海军研究所研究员李杰曾表示「划设南海防空识别区，符合中国的长期利益」，或许中国早已先期规划南海防空识别区的各种划设方案及相关作业程序，但还需要领导核心作出公告时机及方案的重大决定，而且公告时机必须符合中国的国家利益。

以东海防空识别区公告的时间点2013年11月23日为例，当时中国对于维护钓鱼台列屿主权的各种方案早已备便，且俟机而后动，随后更以渐进式、逐步加强力道的方式公告东海防空识别区，据以执行常态性战机侦巡任务，加强中国在东海存在的事实。

因此，南海防空识别区的公告时机，应该会依循东海防空识别区模式，以「后发制人」的方式做发布，用以反击及对抗以美国为首的欧美日澳势力某些「出格」的干涉动作。总的来说，触发中国划设南海防空识别区的最主要因素，并非来自于中国内部，而是端看外部势力对其「核心利益」施加压力的程度。

（作者为国立联合大学助理教授，台湾国际战略学会研究员，国战会专稿，本文授权与洞传媒国战会论坛、中时新闻网言论频道同步刊登）

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