扩大财政支出规模成共识，刺激力度、方向仍有争议︱财税益侃

经济下行压力加大之下，最近中国人民银行等推出降准降息等一揽子金融增量政策，以支持稳增长。这也使得外界对财政增量政策期待加大，毕竟积极的财政政策在推动经济增长中扮演关键角色。

受收入下滑等影响，今年前8个月全国广义财政支出同比下降2.9%，低于年初预期。在当前经济恢复基础不够牢固的情况下，不少经济学家建议加大财政政策实施力度，通过增发国债或特别国债等方式，扩大财政支出规模，刺激总需求，促进经济运行在合理区间。

渣打银行大中华及北亚区首席经济学家丁爽告诉第一财经，如果没有财政政策加持，这波金融增量政策或许事倍功半。在扩大内需方面，财政政策非常重要。在财政收入不及年初预期情况下，应该通过增发国债等途径弥补资金缺口，使得支出规模保持年初预算水平。10月份将是财政增量政策观察窗口。

尽管不少专家对当前扩大财政支出规模有共识，但力度多大、支出重点在哪则有不同看法。而近期公开的《国务院关于今年以来预算执行情况的报告》（下称《报告》）中，部署下一步财政六大工作重点时，首要强调的是“提高财政政策效能”，而非此前“加大财政政策实施力度”，也耐人寻味。

财政加力成共识

9月24日，中国人民银行、金融监管总局、证监会推出一揽子金融增量政策，包括降准降息、下调存量房贷利率等稳地产政策，创设新的货币政策工具等稳股市政策，目的在于进一步支持经济增长。

尽管中国经济稳步复苏，但今年以来经济增速呈现放缓趋势，这影响全年经济增速5%左右预期目标实现。

粤开证券首席经济学家罗志恒告诉第一财经，当前中国经济恢复基础不牢，表现为总需求不足、物价下行压力较大、微观主体行为收缩，需要采取更大力度的政策和改革举措。

而早在7月底的中共中央政治局会议中，在部署下半年经济工作时要求宏观政策持续用力、更加给力。会议提出要及早储备并适时推出一批增量政策举措。而上述金融增量政策已经出台，外界对财政增量政策期待更大。

丁爽表示，此次金融增量政策提振信心，改善市场情绪，相关举措降低企业融资成本，一定程度上减轻房贷支出压力。但一些企业并非融资成本高而不敢借钱，一些居民存量房贷利率下降后，这笔省下来的资金是用于消费还是储蓄，也有待观察，因此这些政策对实体经济支撑作用多大仍有待观察。而相比货币政策，财政政策对扩大内需等则非常重要且直接，实现全年5%左右经济增速，还需要财政增量政策支撑。

受经济增速放缓、房地产相关税收和土地出让收入低迷及特殊因素影响，今年以来广义财政收入出现下滑，制约支出增长，叠加地方政府发行专项债券进度慢于去年同期，今年前8个月广义财政支出（全国一般公共预算支出和政府性基金支出之和）同比下降2.9%。

根据财政部数据，1~8月，全国一般公共预算支出约17.4万亿元，同比增长1.5%。这低于全年4%增速预期。1~8月，全国政府性基金预算支出约4.8万亿元，同比下降15.8%。这显著低于全年18.6%的增速。

事实上，国务院此前多次提出要加大财政政策实施力度。目前总额3.8万亿元的地方政府新增专项债券发行进度明显加快，支持设备更新和消费品以旧换新（下称“两新”）的3000亿元超长期特别国债资金已经全面下达。

丁爽认为，广义财政支出要想保持年初预算力度，显然需要财政增量政策出台。从全国一般公共预算来看，由于税收增长不及年初预期，若保持支出预算数，就需要额外的资金来弥补财政赤字，预计资金缺口大概在5000亿元至1万亿元之间，这可以通过调整预算发行国债来弥补资金缺口，也可以通过其他方式来实现。

“政府性基金支出大幅下滑，除了土地出让收入下滑制约外，还跟特别国债、地方政府专项债没有及时使用有关。这可能跟项目准备不充分，不能够满足融资收益自求平衡有关。因此可以放宽特别国债、专项债用途，目前特别国债已经扩大用于‘两新’领域。未来专项债扩大用途等，比如可以考虑用于收储商品房，与金融政策一起发挥更大的稳定楼市效应。”丁爽说。

罗志恒认为，当前总需求不足的背后，核心问题是房地产和地方债务，尤其是地方债务问题。核心对策是：增发国债解决当下总需求不足，确保必要的支出力度，对冲土地出让收入和税收下行引发的支出收缩。部分资金可以转贷地方缓解地方债务，并优化“化债”政策，将地方政府从应急状态，回归至常态谋发展。

财政刺激力度、方向争议

尽管不少专家认为当前财政应该加力，但究竟扩大财政支出规模到什么水平，各方观点不同。

比如，近期国务院发展研究中心原副主任刘世锦在中国宏观经济论坛上建议可以推出一揽子刺激+改革的经济振兴方案，带动经济回归扩张性增长的轨道。如以发行超长期国债为主筹措资金，在1~2年时间内形成不低于10万亿的经济刺激规模，资金重点投向基本公共服务的短板，而非基础设施。

刘世锦认为，这一刺激计划在微观层面重点带动消费，同时也在一定幅度上带动房地产、基建、服务业等领域投资，实质性地扩大内需。在宏观上则可提升总需求水平，缩小与总供给的缺口，带动GDP平减指数转为正增长。

另外，刘世锦还阐述了上述方案两大突破口，即大力度提升以进城农民工为主的新市民在保障性住房、教育、医疗、社保、养老等方面的基本公共服务水平和加快都市圈范围内中小城镇建设，带动中国的第二轮城市化浪潮，形成以城乡融合发展为基础的高质量可持续现代化城市体系。而最终上述方案重要目标是以这次经济振兴方案实施为契机，力争用十年左右时间，实现中等收入群体倍增的目标，由现阶段中等收入群体4亿人口增长到8亿~9亿。

上述方案得到部分人士认同，尤其是主要的改革方向等，但具体举措细节也有专家持不同看法。比如对于一两年内新增10万亿元以上财政支出，多位经济专家告诉第一财经，这一举措的必要性和可行性还有待商榷。

下一步财政增量政策究竟有多大力度，仍需考量多重因素。不过罗志恒建议，在探讨政策力度上，应用规范的经济学语言来讨论，避免采用“放水”“刺激”这样的表达，否则会陷入叙事陷阱中。如果将正常的逆周期调节用“放水”“刺激”“大水漫灌”等叙事方式表达出来，就必然会导致政策力度、节奏不及预期。

在财政增量政策上，支出究竟是侧重投资，如投向重大基建设施，还是侧重消费，如直接给老百姓发钱，专家们也有不同见解。

罗志恒表示，投资和消费不能搞二元对立，经济活动既要有投资，也要有消费，这两者是一个有机整体和循环，投资当期是需求，中长期是供给，没有终端消费的投资是无效的，没有投资只有消费会出现供给不足，问题不在于要不要搞投资，而在于找寻到当前及中长期迫切需要又能弥补短板的投资领域。

“比如地下管廊、特大超大城市停车场、应对多发频发自然灾害的水利维护、医疗教育等方面投资。”罗志恒说。

而对于财政给全民发放消费券或现金补贴，罗志恒认为这不现实，一方面是财力不允许，另一方面对于富人发有限的补贴效果不明显，我们追求的是有限的资金办出更好的效果，发钱是短期之计，而且主要是给近年来失业大学生、城乡低保以上社平工资以下的群体发放。

当然，财政发力并不仅限于增量政策，目前财政支出规模四五十万亿元，如何提高资金使用效率同样重要。这也是前述《报告》要求下一步提高财政政策效能，比如在继续依法依规组织财政收入基础上，密切跟踪预算执行和政策落实情况，及时评估和完善政策举措，建立健全推进落实闭环管理机制。

罗志恒认为，从中长期看，提振消费不能仅靠刺激，而是要推动改革、完善机制。比如通过完善税制、增加转移支付、加快农村土地市场化流转等方式，提高居民尤其是中低收入群体在国民收入分配中的比重。优化财政支出结构，降低财政供养人员和基建支出比例，支出结构从以“物”为主走向以“人”为主，加快户籍制度改革，加快推进农民工市民化进程，稳定农民工预期，提高其边际消费倾向等。