滥编特别预算 修法方向莫搞错

(图/本报系资料照)

新国会上路后,国民党、民众党锁定政府滥编特别预算的问题,针对《预算法》提出13个修正草案,俨然成为朝野攻防的主战场。然而,从目前各方草案内容来看,其实都难以解决核心问题。

有关特别预算的修正方向,蓝、白认为《预算法》第83条第4款的「不定期或数年一次的重大政事」,已成为滥用特别预算的方便之门,大多主张删除;或要求政院提出特别预算时,须先经立院同意,或是「无法以年度预算编列者为限」。

然而删除第4款,并非解决方案。原因在于《预算法》为普通法,若与特别法发生竞合,则应优先适用特别法的规定。

以实务来看,民国87年《预算法》修正后,虽把「紧急重大工程」得编制特别预算的规定删除,但尔后政府提出特别条例,都会特别排除适用《预算法》,让「重大工程」得以续用特别预算编制。包括前瞻基础建设4期、流域综合治理计划3期、振兴经济扩大公共建设3期、易淹水地区水患治理计划3期、石门水库及其集水区整治计划2期、扩大公共建设投资计划5期,及基隆河整体治理计划等共21个特别预算都是如此。

政府之所以制定特别条例,除了能规避《预算法》规定,又因缺乏自有财源,所以借此方法排除掉预算法第23条有关经常收支必须保持平衡,举借债务收入与移用以前年度岁计賸余不得充经常支出之用;以及《公共债务法》有关中央总预算及特别预算每年度举债额度,不得超过岁出总额15%规定的限制。

然而,经常收支平衡与债务流量管制,是维持政府财政纪律的重要规范,若经常性透过特别条例「强制排除不受限制」,就会成为政府未偿债务余额年年攀升的最主要原因,严重影响财政健全。

更进一步来说,在野党提出的修正草案,有关「提出特别预算须先经立法院同意」部分,预料行政院届时必然会重施故技,先提特别条例,经立院同意后,再据以提出特别预算,因此这样的修法意义不大。至于限定特别预算「以无法用年度预算编列者为限」的草案,一但行政院与立法院见解有异,将徒增两院龃龉。

因此,解决问题的根本之道,是在「财政纪律三法」《预算法》、《公共债务法》及《财政纪律法》,增订所有特别预算条例不得排除预算法规定。

如此一来,即便特别法优先于普通法,但在增订不得排除的规定后,三法对于特别预算条例就具有特别法的地位。届时,政府就必须筹措自有财源,才能编制特别预算,这才能彻底解决政府债务居高不下的财政窘境。

(作者为前立法院预算中心副主任)