李永然、陈赠吉／国土计划须兼顾宗教自由保障
▲我国欠缺针对宗教团体的土地使用规范，间接限制了人民的宗教自由。（图／记者李毓康摄）
我国向来的土地使用管制，原有「都市土地」与「非都市土地」之分，而分别适用《都市计划法》与《区域计划法》。现行《都市计划法》在第33条至第38条，分别规定「都市计划」的8种土地使用分区，而《区域计划法施行细则》第11条，则是规定「非都市计划区」的11种使用地。然而，在上述条文当中，并没有「宗教区」或「宗教用地」的明文规定，导致宗教团体向来只能借用其他使用分区或使用地，或是向主管机关依法申请变更为「宗教专用区」或「特定目的事业用地」，才能兴建宗教建筑物，从事宗教活动。
因为上述问题，过去曾经发生一些宗教团体因不谙法令，遭到不肖业者诓骗可协助办理用地变更，收取巨额费用后，却未办理用地变更即迳自施工兴建，导致宗教建筑物变成违建，引发法律纠纷的案例。我国对于土地使用管制的规定，针对宗教团体的土地使用有所欠缺，造成间接限制人民受《宪法》第13条所保障的宗教自由。
民国104年12月18日立法院三读通过《国土计划法》，行政院订于105年5月1日起开始施行，《国土计划法》成为我国国土规划的根本大法。依据《国土计划法》第20条规定，未来的国土功能分区分为：国土保育地区、海洋资源地区、农业发展地区及城乡发展地区。为了让地方主管机关制作国土功能分区图及编定适当使用地有所依循，内政部依据《国土计划法》第22条第3项规定拟订《国土功能分区图绘制作业办法》草案。该草案第6条第20款规定的使用地编定包含宗教用地，且草案第7条第1项第20款也规定「既有合法宗教设施，得编定为宗教用地」；易言之，在《国土功能分区图绘制作业办法》草案中，直接将宗教用地明文规定为使用地编定的类别之一，相较于前述未明文规定的现行法令，内政部所拟定的《国土功能分区图绘制作业办法》草案对于《宪法》第13条宗教自由的保障，值得肯定！
不过，《国土功能分区图绘制作业办法》草案第7条第1项第20款所称「既有合法的宗教设施」，是指该宗教设施原本就位于合法的使用分区或使用地？还是指该宗教设施必须为领有使用执照的合法建筑？抑或必须两者兼备？单从草案条文无从知悉；倘若宗教设施不符合既有合法的要件，似乎无法依据该条规定编订为宗教用地。但依据《国土计划法》第32条规定，若区域计划实施前或原合法的建筑物，与主管机关拟定的土地使用管制内容不符时，虽然可以继续合法使用或改为妨碍目的较轻的使用，但是除了修缮外，不得增建或改建；倘若主管机关认为有必要，还可以命令变更使用或迁移，并且补偿因此所发生的损害。
因此，倘若现有的宗教设施所坐落的土地，无法依据上述《国土功能分区图绘制作业办法》草案第7条第1项第20款规定编定为宗教用地，而是编订为其他使用地类别，则可能面临主管机关命令变更使用或迁移；纵非如此，也只能针对宗教设施进行修缮，而无法改建，最终恐将面临遭到拆除的命运。此种结果，无异于限制该宗教设施的使用，反而有侵害人民宗教自由的疑虑。
由于《宪法》第13条的宗教自由，是人民受《宪法》保障的基本权之一，因此国家在制定相关法令规定，也要留意对于人民宗教自由权利的保障。立法院日前通过的《财团法人法》，在第75条规定「宗教财团法人另以法律定之」，目的也是为了确保宗教财团法人的宗教自由。而内政部所拟定的《国土功能分区图绘制作业办法》草案中，明文规定宗教用地，可以说是我国对于宗教自由保障的一大进展；但由于编定宗教用地的构成要件规定仍未臻明确，未来恐将影响人民永续使用既有宗教设施的问题，有失国家保障人民宗教自由的美意。
笔者呼吁内政部未来在研拟《国土计划法》相关子法时，应兼顾人民宗教自由的保障，并且让上述《国土功能分区图绘制作业办法》草案规定更加完善。此外，既然《国土计划法》相关子法中已经增加宗教用地规定，也期盼内政部能够在《都市计划法》中，比照《国土计划法》增订宗教区的明文规定，让宗教团体受《宪法》第13条宗教自由的保障能更臻完备。
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●李永然（上），永然联合法律事务所所长、永然两岸法律事务中心创办人、中华人权协会名誉理事长；陈赠吉（下），永然联合法律事务所执业律师。以上言论不代表本公司立场。