刘昌坪／公平会再罚频道代理商 保障公平竞争不是玩猜谜
▲频道代理商的角色，在频道业者与系统业者居中协调，扮演有效的中介功能，让双方可以更加顺畅进行沟通协商。（图／视觉中国CFP）
公平交易委员会（下称公平会）于9月20日发布新闻稿，表示经委员会议决议，认为全球、佳讯及凯擘公司等三家频道代理商，未依该会之前的处分意旨改正违法行为，除令其「再于2个月内改正违法行为」外，并分别再处以1,000万元、1,100万元及1,200万元之罚锾。
三家频道代理商第一次被公平会处罚，以及本次被认为并未「完全改正」而再遭裁罚，主要是起因于「开放有线电视跨区经营」及「频道授权最低签约户数门槛」（Minimum Guarantee,简称MG）。
台湾有线电视产业自1994年以来，分成51个经营区（共有62家有线电视系统业者），在大多数区域内，均仅有一家业者经营。国家通讯传播委员会（NCC）为了打破长期以来，在大多数区域形成的「独占」情形，自2012年7月起，开放有线电视业者可以跨区经营，希望借由新业者的加入，建立良性竞争的市场机制。
开放跨区经营的目的，原本是希望透过良性竞争，让消费者可以有更多的选择。不料，许多新进业者为了增加市占率，不断以低价方式吸引客户，例如有的业者是以5折到5.8折收费，有的则是以3.8折到4.5折大打价格战。对于新进业者以低价方式促销，NCC表示不乐见削价竞争方式，毕竟偏离经营成本的促销价终究不能长久，且亦将牺牲节目品质。
当跨区竞争开始后，新进业者认为频道代理商对其系以行政区域用户数「15%」收取频道版权费，和既有业者以「实际用户数折扣」收取频道版权费的标准不同，导致其因此须缴交较多的授权费，而无法与既有业者公平竞争。公平会亦认为此已构成无正当理由的差别待遇，遂有第一次对以上三家频道代理商的处罚，并命业者限期改正。
对于频道内容业者而言，频道授权金和广告收入是保障其产制内容所不可或缺的重要因素，如果没有合理且有保障的授权金额，以及足够的广告收入，将不利于产制高品质的节目，反将影响观众欣赏优质节目的权益。就频道授权金而言，以台湾收视率最高的本土频道为例，每月每户频道授权金约10元，等于便利超商贩售的茶叶蛋的价格，而收视最高的境外频道，每月每户频道授权金约14元，也只比本土频道略好一些。至于就广告收入而言，由于国内频道数过多已成为世界奇观，再加上中华电信MOD和各种行动网路等新兴媒体抢食广告大饼，以及大陆授权市场严重萎缩，已让广告收入逐年大幅减少。
上述三家被裁罚的业者，虽然不是频道业者，而是频道代理商，但频道授权代理制度有其历史背景，早期为了处理台湾本地及境外大量频道在同期间进入有线电视市场的情形，又因为推销频道本身就是一个长期过程，早期频道授权市场价格常不一，又因广告效益之考量，频道需达到高普及率及固定频位播送，造成频道业者支出大量耗费、耗时的交易成本，于是乃出现频道代理商的角色，在频道业者与系统业者居中协调，扮演有效的中介功能，让双方可以更加顺畅进行沟通协商。
所有法律的目的，都是希望人民可以「守法」，而非违法后再「处罚」人民，「限期命其改善并得连续处罚」是对人民权益影响极为重大的法律效果，当然更应遵守行政法的基本原则，更何况人民对于公平会的处分，于2015年修法后已丧失宪法所赋予的诉愿权保障，因此对于原处分的法律检验，理应更为严格。
▲公平会再罚三家频道代理商，起因于「开放有线电视跨区经营」及「频道授权最低签约户数门槛」，令其「再于2个月内改正违法行为」与罚锾。（图／视觉中国CFP）
从法律角度而言，MG其实是反应频道业者及代理商的交易成本、合理经营利润，以及提升节目品质的重要收入来源。既有业者一开始经营时，也是先缴交15%的MG，在到达15%后，就超过部分才改成依实际用户数折扣收费，而三家频道代理商所提出的改正方案也将MG从15%调降为10%，降幅已高达三分之一。就既有业者而言，初期几年也是先缴交15%的MG，让频道业者及代理商可以有稳定及可预测的收入保障，除可避免交易风险外，亦使其在可预测基础上进行频道内容之相关规划；就频道业者及代理商而言，或许有人认为其早期既已收取15%的MG而受有相当程度之保障，因此新进业者应可直接按实际用户数收费，但此一思考却忽略了频道业者的广告收入。
一般而言，频道的整体营收占比，广告收入约占55％～75％，近年来频道广告收入因新兴传播科技普及和大陆影音版权销售萎缩双重打击而大幅缩水，如果再没有一定比例的MG，又该如何兼顾交易成本及合理经营利润，更遑论提升节目品质。公平会的两次裁罚倘未具体斟酌上开事项，恐与《行政程序法》第9条及第36条规定之「应对当事人有利及不利事项一律注意原则」有违。
如果公平会认为MG不应存在，或是仅能容许一定比例的MG（姑不论比例高低），公平会实有「义务」透过行政指导，向业者清楚说明理由为何，以及保障频道业者及代理商可获得合理授权金额的替代方案，如此即可一次将问题解决，而不是只要公平会对于改正内容不满意，即再次处罚业者，然后再要求重新改善。此种反复不断处罚及要求改善的方式，既不符合《行政程序法》第7条的「比例原则」，亦有违反《行政程序法》第5条「行政行为明确性原则」之嫌。
此外，公平会在第二次裁罚案中，认定三家业者「未说明」在折扣条件上存在差异，以及未给予折扣的正当理由，并以此作为裁罚依据。然而，行政罚本应由原处分机关负担举证责任，所以应由公平会清楚告知三家业者，为何其所提出之改正方案仍构成公平会所认定的不合理差别待遇，否则岂非将行政罚的举证责任（改正方案仍不足以解决其所认定之不公平竞争现象），违法变相转嫁由当事人负担。
公平会于新闻稿中又指出，以行政户数的10%作为MG，仍非多数业者开播后一年所能达成。但是，有部分业者确实已于开播后「一年内」达成，即足以证明10%并非毫无经济理性的门槛。就像是马拉松比赛，涉及每位选手的个别条件，并不是所有选手都能在时间内完成，但只要游戏规则并无过分不合理（例如要求选手须在半马时间内跑完全马），即不能因为只有少数人跑完，便认为比赛规则不公平。因此，公平会真正应予调查厘清的应该是为何有的业者可以在一年内达成，有的却不行，背后的「实际原因」为何？否则同样是新进业者，对于努力达成门槛的业者而言，岂非反将形成另一种「不公平竞争」。
公平会第一次裁罚原因既然认定原有的MG（15%）构成不公平竞争，第二次裁罚又认为业者并未「完全改正」，代表公平会当然早已有认定标准。既然如此，公平会何不把如何改正方属适法，向业者说明清楚（至于细节部分，公平会当然可以不介入，由业者自行透过协商方式处理），如此不但可加速回复其所认定的「公平竞争状态」，且对新进业者和既有业者，乃至于频道业者及代理商，均可在其所认定的「公平竞争状态」下尽速为消费者提供最佳服务，岂非更符合行政法上「公益原则」之要求。
●刘昌坪，理律法律事务所合伙律师，律师研习所讲师，台湾行政法学会副秘书长、台北市政府国赔委员、诉愿委员、新北市政府法规委员。以上言论不代表本公司立场。88论坛欢迎多元的声音与观点，来稿请寄：editor88@ettoday.net