梅复兴／究竟该不该买F-16V？
▲F-16V。（图／翻摄自洛克希德马丁官网）
●梅复兴／台海安全研析中心主任，长期钻研国防，娴熟美台安全关系，曾创办并主编《台海军情》电子期刊。
媒体报导军方规划采购66架F-16V战机后因价格，甚至牵扯大选政治等问题而噪音隐现。 其实，比较接近真相的是，美台多方角色在这个军购/军售的议题上找到了都能于近期内满足自己需要的着力点。
各取所需
鼓励军备出口是川普政府的重要政策之一，不仅着眼于更进一步提振这硕果仅存，泰半仍为「美国制造」的高科技，高附加经济价值制造业，又与川普施压传统盟邦增加对其自身防卫分摊负担的方针高度吻合。美国国防部与国安会也有资深官员支持提升台湾防卫能力，而不介意配合具指标意义的大型军售。至于军火厂商希望继续促销现有畅销产品，在F-35于国际市场上彻底取代新造第四代战机前,将F-16系列的终极衍生价值做最后发挥,也是不难理解的动机。
台湾方面，军方与政府则明显希望把握川普执政的机会，设法争取军售突破，筹购较先进的军备，以强化国防战力并借以累积战略筹码。此外，每逢总统大选，执政党候选人也都会希望借由军购为选情加分。在选前公布重大军购可显示自己重视国防，借此行政资源优势可凸显与（只能靠发表政见来阐述国防政策理念的）在野党候选人之区隔。而美国宣布批准出售像战机这种深具敏感性的武器，其不顾北京强烈反对加持台湾的指标意义浓郁，战略筹码价值更不言可喻。正因如此，美国政府会认为耗用了宝贵政治资本以敏感军售支持台湾，若双方事先沟通好并正式批准的军售我方不能履行，那就会造成很不愉快的后果。
是以，蔡政府会对在2020年大选之前推动采购F-16V持正面立场实与马政府2011年八九月间仓促接受美方成本高达五十几亿美元的F-16A/B性能提升军售案的思维在本质上并无差异。而空军自然也乐得再次赶搭这班大选顺风车，借此达成十余年来意图增购新战机未果的不可能任务。
负担问题
由于美方尚未提供正式的报价资料（Pricing & Availability／P&A），是以到目前为止参谋规划作业所用数字都是来自公开管道或厂商参考资料推算，至多也只是美方提供的「粗略估算」（Rough Order of Magnitude/ROM）。后者与全案实际成本的差距颇宽松，通常裕度至少在25%以上。且鉴于「凤展案」（F-16A/B性能提升）基本预算额度编列偏低，许多相关武器装备项目或额外整合测试成本均需一再追加预算，徒增许多困扰，所以空军在筹建F-16V新购案时想必会尽可能将所能预见的附属采购项目成本均纳入预算规划。
以现有国防预算规模来看，每年的军事投资预算约950亿元，倘若采购66架F-16V需要三千至四千亿元，即便分10年编列，平均每年也都得要分摊三四百亿元，也就是会占军事投资预算近四成，而付款高峰期所占比例则会更高。这必将严重排挤其他建军投资，包括蔡政府所大力推动的多项「国防产业自主」计划。除非未来多年都持续显著增加国防支出，否则断无可能在不严峻冲击整体建军规划的情况下再负担这么一个临时硬插队进来的军购案！
蔡政府曾多次强调，若军购获致重大突破，则或亦可用特别预算支应。而这就牵涉到政治问题了。 F-16V案虽自去年八九月就已低调推动，但在11月24日中期选举后，蓝营开始将其县市长胜选声势转化为中央问政的积极性，并对这可能斥资三四千亿元的军购案表示意见。故若此案的需求论述，价格合理性与其他谈判条件无法让朝野获致共识的话，那预算可能会在立法院遭遇苦战。若是采用特别预算则可能更具争议性，目前民进党政府是否能（或愿）聚耗政治资本来保此案强渡关山亦难逆料。
而若蓝军预期明年大选有可能重新执政或至少夺回立院多数席次，他们也可能重施2008年前的策略，祭出「拖字诀」，让此案在2020年度不能过关或至少在下届政府就任前无法动支预算。
不做第二选？
为什么会选上F-16V（Block 70/72），主要是因为台湾所希望采购的F-35B短场起飞垂直降落（STOVL）型战机一来政治上仍太敏感（至少美中战略竞合态势目前尚未恶化到华府认为有必要做出此档次动作的程度）， 二来因为现有订单满满，短期内也没有生产线余裕来为我国制造F-35B战机。在此情况下，采购先进构型的第四代战机就成了唯一的折衷选择。
至于各种可能方案（如新购F-18，F-16或中古F-15等），笔者去年三月就已曾详细评析过其个别之可行性与优缺点（点我看评论），故不再赘述。简单的说，F-16全寿期成本效益最高，空军又已使用该机多年，在后勤、训练各方面均驾轻就熟，无需投资重新建立体系，理应为最具竞争力的第四代战机方案。
在此只再略为补充说明一点，那就是，美国对外军售，不完全是政府意志的理智决策与实践，有时也赖厂商（对美政府行政部门）的游说，政策动员与施压。华府圈内人多年来都非常了解，另外二种备选战机方案的厂商慑于北京对其在中国市场逾兆美元巨大商业利益的挟持报复，极不可能为了这么笔军售而去游说美国政府，从而开罪中共。反观F-16的制造商，过去则曾数度动员重量级参众议员及其他美方政要以大动作要求历届总统批准对台出售先进战机。
如果台湾目前急需新战机，那F-16V Block 70/72 的确看似不做第二选，也最有希望获得的机种。然而，我们现在真的迫切需要不计成本的增购战机吗？
需求论述
国防部以反制共军机舰绕行台湾东部为增购新战机之需求依据，虽不能说没有道理，但这个问题其实早在2011年之前就已研究过。当时的构想之一乃是在美国增售66架F-16C/D后，将台中清泉岗基地的联队换装新机，而将该部原有之IDF战机挪至台东志航基地担任部训机并肩负台湾东南角的空防作战任务。然而，在高教机案确定后，部训机的需求已然获得满足，并投入近700亿元执行中。现在若再花三四千亿元来增购F-16V部署台东，在任务角色上严格来说虽不重叠，但在建军规划的整体周延性与有限预算资源的合理运用上却不无可议之处。
在不汰除作业维持费居高，又无法执行中期性能提升的幻象机的前提下，空军是否迫切需要更多的传统起降第四代战机？ 这个问题亟需回答。 更何况，空军是否真需要新购F-16V，不光是东部是不是还缺三个作战队兵力那么单纯的问题，筹建兵力布防台东的成本计算也不该仅限于战机的采购价。
国军保存兵力的能量将决定能维持几个空军基地持续运作，从而为台湾战时该持有战机数量划定上限。由于近年来美台双方多项研究都已一再证明，台湾在能合理负担的兵力结构下，是不可能部署足够的反飞弹系统（并装备充足的拦截飞弹）来防御所有的空军基地的。也就是说，我们势须将现有的飞弹防御能量针对少数几个关键机场进行重点部署，以期在战时能将堪用的跑道数量最大化，保持一定的战机正常起降能力。
我们实际上能够维持什么样规模的反弹道飞弹与反巡航飞弹的拦截能量，快速跑道抢修能量，可存活之油弹补给及维修能量，备份雷达与战管能量等，才是决定我们究竟需要多少战机的关键因素。事实上，在中共飞弹威胁下台湾的机场跑道仍能支持多少战机作业的挑战，是美国近10年来不支持对我出售新战机的重要论述借口。相信此次仍很可能会是决策的考虑之一。
此外，若军方必须增加这些能量以确保这批新购F-16V驻防基地之战时任务存活，那所需的额外投资也势须纳入此案的成本计算。 换句话说，空军欲增购新战机的整体代价，其实还不只媒体所报导的三四千亿元！
这究竟是否符合台湾目前最迫切的国防安全需要？ 有没有其他更亟需投资，效益更高的建军备战项目呢？采购最快也要2024年以后才可能开始交机的F-16V 对未来数年间中共对我之军事威胁能提供多少吓阻效果？ 针对这些问题，国防部及政府有必要提出充分，严谨，详尽的论证说明。
采购F-16V Block 70/72虽然基本上是个从上而下指导推动的案子，空军自然乐于坐享其成，国防部也定会配合建案并筹措预算。然而，这并不表示对建案审查过程的监督就毋须严谨专业。事实上，前述这些问题均须在建案前有充分的解释，满意的应对方案，适当的配套规划（与所需经费确定来源），国防部才得允准编列预算。而立院，舆论以及实际出钱的纳税人更应该密切监督，确保新购战机具有跟其巨额成本相符之实质军事暨战略意义，切莫让此重大国防投资案被沦为政治服务的阴影所蔽蚀！
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