难道不需要紧急命令法防堵法治破口？
（图／中央社）
紧急命令与紧急命令法，都是宪法规定的防疫机制。宪法授权总统得经行政院会议通过发布紧急命令以避免包括疫疠在内的紧急危难，但须于发布命令后十日内提交立法院追认，如立法院不同意时，该紧急命令立即失效。这是该由总统发布的紧急命令。
那紧急命令法呢？依宪法，立法院应制定紧急命令法对于总统发布紧急命令法进行控制。立法院至今未曾制定紧急命令法，来规范发布紧急命令的详细程序、层级定位、效力期间、发布补充命令之限制、国会监督方法等等制度性的控制，以防止紧急权力的误用或滥用。《宪法增修条文》虽已放宽限制，没有紧急命令法，总统也可发布紧急命令，但立法院非即无需另行制定紧急命令法，也不能以为立法院不能制定紧急命令法，来确保紧急命令不会逾越权力界限。
921地震时李登辉总统曾经发布紧急命令，之后大法官以释字第543号解释，道出了紧急命令的制度原理，总统依宪法授权发布之紧急命令，具有暂时替代或变更法律之效力。即使宪法规定简略，该号解释仍据以勾勒出紧急命令权应有的宪法界限，补充了因欠缺紧急命令法而留下的空白。但这毕竟只是司法解释，不能取代法律。周延的紧急命令法制，仍需要立法院制定紧急命令法妥为建立。
也许有人会问，在COVID-19疫疠出现之后，立法院紧急制定了《严重特殊传染性肺炎防治及纾困振兴特别条例》之后，还需要紧急命令法吗？答案是，当然需要！因为这项特别条例并不是紧急命令法，完全不具备控制紧急命令的功能。
现有的防疫特别条例，其实是用宽泛授权中央流行疫情指挥中心的方式作为疫情的紧急因应之道，毋须总统另颁紧急命令；综观特别条例的内容，所授与的是一张权力的空白支票，特别是第7条：「中央流行疫情指挥中心指挥官为防治控制疫情需要，得实施必要之应变处置或措施。」
用「必要」2字，所授与的权力包山包海，正是为何指挥中心连法规命令都未发布就可宣布全国进入第三级管制状态，可以不许医院采用方舱模式抗疫，可以决定民间可否及如何采买进口疫苗，可以随时增减其条件与程序，可以决定分配疫苗的数量与接种顺序，可以决定人民使用什么疫苗…说不定还会要求人民必须接种，拒绝接种将有处罚？还有宣布进入第四级管制的权力，将是比戒严还要严格的生活管制！
这第7条授与的权力，究竟范围到哪里？受什么程序控制？如果没有，那就是因为授权法替代了紧急命令，却缺乏立法建立制度性的控制可加遵循的缘故。
宪法上紧急命令的规定虽然简略，但还设有行政院会议的事前制衡、立法院的事后制衡，提及了早就该立而至今未立的紧急命令法。现在立法院制定的防疫特别条例，对于指挥中心的授权无际无边，却毫无制衡机制，岂无法治破口的顾虑？
立法院与行政院在权力分立制度中有制衡的作用，授权行政部门紧急应变，绝不能漫无控制。因为政党同一使得立法失去制衡作用，只知为行政背书，甚至是用空白授权加以拥戴时，恐怕就是权力分立失能，民主政治走向专制，将要步上一党独裁的前兆了。台湾是从一党专政走向开明专制，才再进行民主化的，现在是要走回头路了吗？想想看，还记得上次立法院对于行政部门发挥制衡作用是什么时候吗？
所以必须追问，立法院何时才要制定紧急命令法，规范紧急权力的授权对象、命令的范围、命令效力的控制、命令期间的控制、命令发布程序的控制等等。免得人们就像回到戒严时代一样，虽然置身于非常时期，慢慢地即使非常成为正常也毫无知觉呢！（作者为东吴大学法研所教授）