搶救農業大作戰：從戴高樂到馬克宏，法國的農業改革路

「马克宏，还我牛！」 图／美联社

文／尹子轩（The Glocal副总编辑）

法国总统马克宏开始一步步履行他政纲中所提及的改革，日前也正式向失去活力、效率低下、说客集团却依旧顽固的农业动刀——将法国自欧盟预算中，获得的部分农业资金援助，从「直接付给农民」改为「投资发展」产业生态和活力。

曾经领衔欧洲的法国农业，以及其背后的利益集团，是战后以来每一位法国领导人都极为重视，甚至忌惮的；甚至，欧盟政策从60年代《罗马条约》生效后，便一直被极重农业的法国牵着走——「欧盟共同农业政策」（CAP）中的农业补贴，一度占欧盟的预算高达7成以上。

今日马克宏的动作虽然将迎来极大阻力，但是改革这个效率低下、失去了欧盟限额保护便一蹶不振的农业经济，明显是法国和欧盟迈向新纪元的必经之路。

对欧盟而言，川普时代的美国霸权不再，且逐渐向保护主义倾斜，共同防御以及教育开支的重要性于是开始超越农业，欧盟对于农业一直以来的过分保护也必须迎来转型。在新的「7年欧盟预算」，历史性地增加至全欧盟27国GDP的1.3%之下，马克宏改革农业，除了可以加固法国以至欧元区经济复苏的前景，也间接让欧盟能腾出经济整合转型所需要的资源。

今日马克宏的动作虽然将迎来极大阻力，但是改革这个效率低下、失去了欧盟限额保护便一蹶不振的农业经济，法国不得不变法的「必经之痛」。 图／法新社

▌共同农业政策：戴高乐最大政治遗产之一

早在1957年，比利时、荷兰、法国、前西德、义大利和卢森堡等6国签订《罗马条约》，草创欧盟前身——欧洲经济共同体（EEC）——时，共同农业政策便已经有它的雏形。

当时订立条约意在帮助尚在战后重建、物资短缺的欧洲，重新建立稳定的粮食供给。故此，共同农业政策这套经济政策，对于农民资源的配给极为慷概，背后有着更深一层的泛欧战略意义。

当然，除了符合欧盟的战略性之外，更重要的是法国怎么将自己农业经济至上的方针「上载」到欧洲——60年代的法国，超过5分之1的劳动人口都从事农业，而当时的CAP，以EEC其他国家的资源补贴法国（以及当时同样以农产品价格低廉著称的荷兰），使农产品价格维持高水平，本质上是一个极为保护主义的条款。

可以说，没有共同农业政策保护法国的农业作为交换条件，戴高乐总统根本不可能开放法国市场给其他的共同体国家——尤其是工业强盛的西德——今日的欧盟共同市场也就无从谈起。

1965年战后重建大致完成，食物供给已趋稳定，为了省下CAP占的大笔预算，当时的欧盟执委会曾提出改革CAP：资金来源应该透过落实全欧洲共同体的农产品单一市场，由其对外征收的关税来支持。

这个建议，再加上当时的执委会期望设立「资格多数表决制」（Qualified Majority Voting）等加强欧洲整合的措施，令戴高乐不惜杯葛所有的欧洲经济共同体会议将近一年，造成了所谓的「空凳危机」。因为倘若欧洲农产品市场单一化、贸易障碍被移除，那么价格将会下降，法国收到的直接补贴也会大幅减少。最后，改革无疾而终，法国农业对于巴黎当局，乃至于欧洲政治的影响力，可见一斑。

没有共同农业政策保护法国的农业作为交换条件，戴高乐总统根本不可能开放法国市场给其他的共同体国家——尤其是工业强盛的西德——今日的欧盟共同市场也就无从谈起。图为1963年的西德总理艾德诺（中）与戴高乐（右）。1963年《艾丽榭条约》（Élysée Treaty） 图／法新社

▌无法走出温室的法国农业

戴高乐将军为法国带来的CAP，随着欧盟单一市场发展、法国农业出产者的说客集团影响，以及欧盟本身多次的改革，在近代成为了一个对外向农业进口产品征收关税、对内向农业出口品提供大量援助、保障价格的「保护伞系统」。

但长久以来的保护政策，却加深了法国农业对于补助和政策的依赖，最终导致今日法国农业效率低落，基层农民无法在国际市场竞争，然后更加倍要求补助的恶性循环。

在强大的农业说客集团——尤其是来自法国的团体——影响下，欧盟农业及渔业评议会（AGRIFISH） 很快便将共同农业政策变成一个几乎保证会生产过剩的怪物。80年代，欧盟农业最大的问题早已由战后的稀缺，变成了极度的生产过剩；「奶酪山」和「牛奶湖」等今日听起来像都市传说的故事，绝大部分都是由于CAP对农产品的保证价格所引起。

在过时的制度下，欧盟预算很大一部分都被用在购买农产品，以保证价格并处理这些多余的产能。在1985年，农业支出来到最高点，高达全欧盟预算的73%。90年代至21世纪初的几次CAP改革，一步步地将欧盟在农业上补助的角色，从控制价格以及产量方面，转移到基于可持续发展性和创新等标准，针对性地支持生产者，以提高效率。可惜，法国的农业界对此极为水土不服。

法国农民在缺乏减低生产成本的意愿和科研支持下，产能过剩的问题，只能靠威吓巴黎以争取补助，苟延残喘。尤其是在奶类产品，在产额限制下的保证价格一步步被废除，并在2015年彻底消失，近10年惹来法国奶农的抗议声浪，他们一直别具创意的抗议方式可以说是巴黎当局一大头痛的来源。

1996年抗议狂牛症补贴不足。 图／法新社

抗议蔬菜价格崩盘。 图／法新社

抗议马铃薯滞销。 图／路透社

抗议西班牙红酒入侵影响市场。 图／美联社

相形之下，对于法国的邻居——荷兰而言，新的欧盟农业方向可以说是如鱼得水。

虽然面积以及人口和法国相差极大，荷兰却是欧盟最大的农产品出口国；2017年，荷兰全球出口占全欧盟的16%，法国却仅占11%。但想要复制荷兰的经验却并不容易：荷兰农业的进步有着全欧盟第二高的科研预算打底，以及位处瓦赫宁根（Wageningen）、好比矽谷的 「食物谷」所领衔的农业科研基地撑起。

凡此种种，让在马克宏之前的法国总统们，对于农业产能过剩、产效低下的陈年旧病采取姑息的态度。毕竟比起改革，跟随前人走过的路，后果让后来者承担的态度容易得多。2016年，前总统欧兰德甚至提出过要求，希望欧盟向法国农民再提供津贴以减低产出等开倒车的建议。

现今马克宏似乎终于硬起来，展现改革农业的决心。如果法国农业能够成功走出欧盟扶植的温室，那么长远来看，一个产出稳定、就业率高，甚至能够出口技术的高增值农业部门，对于欧盟来说绝对是利大于弊。只不过，要跨过既得利益者的阻碍、度过改革阵痛期，马克宏的计划如何实践，还需要时间的证明。

要跨过既得利益者的阻碍、度过改革阵痛期，马克宏的计划如何实践，还需要时间的证明。 图／欧新社