三中全会要求推进铁路市场化改革，铁路领域的开放进展怎样了

7月21日，《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》（下称《决定》）发布，其中提到“推进能源、铁路、电信、水利、公用事业等行业自然垄断环节独立运营和竞争性环节市场化改革”。

据第一财经记者了解，推进铁路领域的市场化改革，并不是第一次被提及。早在多年前，国务院关于鼓励和引导民间资本参与铁路建设、投资和运营的政策就陆续出台，不过目前民间资本参与铁路投建和运营的动力依然不足，更多处于观望状态。

铁路投资已在开放

对于民营企业参与铁路相关投资，是在2005年时发布的《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》(下称“非公经济36条”)就有所放开了。此后政策又多次重申开放这一领域的投资，比如在2013年9月，在国务院常务会议上又提出尽快在铁路等七个领域向民资推出一批项目。

也正是从2005年开始，陆续有民营企业希望介入铁路投资，但大多无功而返。

作为铁道部投融资体制改革试点的民营铁路衢常铁路就是一个例子。2005年，浙江的民营企业光宇集团获得衢常铁路34%的股权，而在一年后，随着浙江铁路集团的入股，光宇集团的股权被稀释到18.88%，2007年，光宇集团将剩下的股权全部转让给了中国建材集团，彻底退出。

山西美锦能源集团也曾在“非公经济36条”发布后获得投资铁路的机会。2005年6月，为了保证公司外销焦炭的运力，公司获得了投资石太铁路客运专线的资格，成为11家股东中的两个民营企业之一。

除了美锦能源集团，包括广汇能源、内蒙古伊泰集团等大型民营企业都曾尝试建设或已建成民营铁路，这些铁路无一例外都是由大型能源、煤炭企业主导修建或合作修建，目的在于方便煤矿的运输。

美锦能源集团等投资铁路的目的主要是保证运力，并不指望赚多少钱，但其他民营企业却还是要考虑回报率。而由于铁路投资巨大，回收期漫长，铁路定价又没有完全市场化，要想在投资铁路上赚到钱，并不是件容易的事。

“以前我们很难拿到控股权，自然也就没有决策权，现在即使有控股权，也决定不了运价和运输。”一家民营企业人士说，目前外部铁路运营方还无法控制经营中的主要环节。

市场化改革进展

上述人士提到的运价，或许是推进“市场化改革”的突破口。

记者查询国务院曾在2013年发布的《关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》发现，当时就明确指出要坚持铁路运价改革市场化取向，按照铁路与公路保持合理比价关系的原则制定国铁货运价格，分步理顺价格水平，并建立铁路货运价格随公路货运价格变化的动态调整机制。要创造条件，将铁路货运价格由政府定价改为政府指导价，增加运价弹性。

与此同时，意见中还提出建立铁路公益性、政策性运输补贴的制度安排，为社会资本进入铁路创造条件，并加大力度盘活铁路用地资源，鼓励土地综合开发利用。

值得注意的是，我国首条民营控股高铁杭绍台铁路，其回报机制就是“使用者付费+可行性缺口补贴”，其中使用者付费主要是高铁运营后的线路使用费、租金广告等相关收入，而可行性缺口补贴金额主要通过与社会投资人磋商，竞争性确定，以让社会投资人能够获得稳定回报。此外，对高铁沿线的相关土地开发项目，控股杭绍台铁路的民营企业联合体也可获得优先参与权。

而在铁路市场化定价方面也有了一定的突破。今年6月15日，京广高铁武广段，沪昆高铁沪杭段、杭长段，杭深铁路杭甬段4条高铁运行的时速300公里及以上动车组列车，开始实行灵活折扣、有升有降的市场化票价机制。

调整后，上述列车车票执行票价将以铁路12306和相关车站公告的公布票价为上限，综合考虑区域、淡旺季、时段等因素，实行不同幅度的折扣，对一些停站较多、方便沿线旅客的列车车票进行较大幅度打折，最低折扣5.5折、较原票价低34%；对一些旅速较快、长期供不应求的列车车票不打折，较原票价高20%。

而这也不是铁路方面第一次实施“浮动票价”。2020年以来，先后有京沪高铁、厦深高铁、成渝高铁、南广高铁、京广高铁京武段等多条既有线路实行了市场化票价机制。可以说，铁路的定价机制越来越像民航，即根据不同时段和客座率情况，灵活调整价格。

不过，也有参与铁路投资的民营企业人士对记者指出，目前我国铁路从项目建设的立项，建成后的验收，到后续具体的运营依然由国铁集团一家说了算，包括由民企参与投资的铁路线路的发车数量和时间等。“希望这次《决定》发布后，铁路在立项机制上和运营层面能够更开放，比如投资控股铁路线路的企业，能够有一定的自主经营权，否则有投资权没有经营权，很难产生有价值的经济效益。”