省会城市大变局：正在中国上演

在中国，省会城市作为强有力的资源配置中心，对省域引领作用举足轻重。在经济发展新常态背景下，我国省会城市发展呈现出分化态势：东南沿海地区省会城市的经济实力依然强劲，中西部地区一些省会城市异军突起，东北地区省会城市整体不尽人意......

总体态势

自2011年以来，我国GDP年均增长速度进入6%—10%的中高速增长区间。由于地理区位、经济发展水平和阶段以及要素禀赋和发展政策等方面存在差异，我国省会城市发展呈现出有快有慢的分化态势。

以市域GDP来衡量：2010—2019年，增量最大的十个城市分别是广州、成都、武汉、南京、郑州、长沙、合肥、福州、西安和杭州，增幅最大的十个城市分别是贵阳、合肥、成都、昆明、福州、武汉、西安、郑州、海口和南京；

以市域人口数量来衡量：2010—2019年，增量最大的十个城市分别是成都、合肥、济南、西安、广州、杭州、贵阳、长沙、南京和南宁，增幅最大的十个城市分别是合肥、济南、成都、贵阳、银川、西安、广州、杭州、海口和长沙；

以市域GDP的全国排位变化来看，2010—2019年，排位上升的有郑州、合肥、南京、福州、兰州、西安、成都、贵阳、昆明和南宁10个城市，下降的有哈尔滨、长春、沈阳、石家庄、呼和浩特、济南、杭州、海口和西宁9个城市；

以市域城镇常住人口的全国排位变化来看，排位上升的有呼和浩特、石家庄、济南、合肥、西安、杭州、广州、贵阳和银川9个城市，下降的有哈尔滨、长春、沈阳、太原、郑州、南京、南昌、长沙、武汉、福州、海口、昆明和乌鲁木齐13个城市。

综合上述多项分析指标可以发现，2010—2019年，全国层面省会城市发展格局发生较为显著的变化，经济率先发展起来的广州、成都、杭州、武汉、南京等城市经济地位依然稳固，多项指标依然位居全国省会城市的前列；经济发展快速崛起的城市有郑州、西安、合肥、长沙、福州和贵阳等，地位下降明显的城市有哈尔滨、长春、沈阳、呼和浩特和石家庄等。

基本特征

我国省会城市分化发展具有以下基本特征：

▶ ① 东南沿海地区省会城市的经济实力依然强劲。2010—2019年，广州市域GDP总量和增量一直雄踞中国省会城市第1位，从未被超越；2019年南京市域GDP总量排名第4位，杭州第5位，福州第9位。这些情况说明，东南沿海地区省会城市的经济发展地位依然稳固。

▶ ② 中西部地区一些省会城市异军突起。郑州、合肥、西安、长沙、贵阳等中西部地区省会城市迅速崛起，基本扭转了改革开放以来形成的经济和人口向东南沿海地区单向聚集的“孔雀东南飞”格局，区域相对均衡的发展格局有望形成。

▶ ③ 东北地区省会城市整体不尽人意。哈尔滨、长春、沈阳的市域GDP排位和市域人口数量排位两项指标都下降，市域人口数量甚至出现负增长，表明东北地区的省会城市发展进入衰退阶段。

▶ ④ 南北方省会城市发展分化格局突显。以秦岭——淮河一线为划分依据，位于南方的省会城市有南京、合肥、武汉、成都、贵阳、昆明等14个，位于北方的省会城市有哈尔滨、长春、沈阳、石家庄、济南、郑州、太原等13个。在市域GDP全国排位上升的10个城市中，南方地区有7个，北方地区仅有3个；在下降的9个城市中，北方地区有7个，南方地区仅有2个。

▶ ⑤ 东中西三大经济地带省会城市发展差距趋于缩小。按照东中西三大经济地带划分，我国东部地区的省会城市有沈阳、石家庄、济南、南京、杭州、福州、广州、南宁、海口9个；中部地区的省会城市有哈尔滨、长春、呼和浩特、太原、郑州、武汉、合肥、南昌、长沙9个；西部地区的省会城市有西安、兰州、西宁、银川、乌鲁木齐、成都、贵阳、昆明、拉萨9个。

在市域GDP全国排位上升的10个城市中，东部地区有3个，中部地区有2个，西部地区有5个；在市域人口数量全国排位上升的9个城市中，东部地区有5个，中部地区有3个，西部地区有1个。整体来看，东中西差距正在缩小。

▶ ⑥ 市域GDP和市域城镇常住人口全国排位前十的城市名单整体稳定，个别城市有进有出，排名有进有退。2010年市域GDP全国排位前十的城市有广州、杭州、成都、武汉、沈阳、南京、长沙、郑州、济南、哈尔滨，2019年该名单变化为广州、成都、武汉、南京、杭州、 郑州、长沙、合肥、福州、济南。新进入名单的有合肥和福州，退出名单的有沈阳和哈尔滨，排名上升的有成都、南京和郑州，排名后退的有杭州和济南；

2010年市域城镇常住人口全国排名前十的城市有广州、成都、武汉、哈尔滨、杭州、南京、西安、郑州、石家庄、沈阳， 2019年该名单排位变化为成都、石家庄、西安、广州、哈尔滨、武汉、郑州、济南、杭州和南宁。新进入名单的有南宁和济南，退出名单的有南京和沈阳，排名上升的有广州、西安和石家庄，排名下降的有哈尔滨、武汉和郑州。

综合两项指标来看，位次上升较快的城市有合肥、 福州和西安，位次下降较快的城市有哈尔滨和沈阳。

基本类型

省会城市发展和省域经济发展是否协调，是判断省会城市和省域经济高质量发展的一个重要指标。按照二者之间的相互关系，在省域层面可以将省会城市发展划分为六种类型：

第一种，省会城市走强，省域经济也走强。意味着做大做强省会城市带动了省域经济的快速发展，实现了“双赢”（这是最理想的发展类型）；

第二种，省会城市走强，省域经济走稳。意味着省会城市走强，但省域经济既没有走强，也没有走弱，说明省会城市对全省经济发展的带动力并不强；

第三种，省会城市走强，省域经济走弱。意味着做大做强省会城市并没有带动省域经济的快速发展，相反可能挤占了其他城市的发展资源，导致省域经济发展缓慢（这是一种“单赢”的发展类型）；

第四种，省会城市走弱，省域经济走强。意味着省会城市没有很好地发展起来，但是其他城市发展得不错，省域经济发展得较好（这是一种最不依赖省会城市辐射带动作用的发展模式，省会城市的存在感不强）；

第五种，省会城市走弱，省域经济走稳。意味着省会城市没有很好地发展起来，但省域经济既没有走强，也没有走弱，说明省会城市并没有影响省域经济发展；

第六种，省会城市走弱，省域经济也走弱。意味着省会城市没有很好地发展起来，省域经济也没有发展起来，省会城市和省域经济都没有存在感（这是一种“双输”的发展类型，也是最不理想的发展类型）。

以市域GDP首位度和市域城镇常住人口首位度“双上升”为省会城市走强的标志，“单上升”或者“双下降”为走弱的标志；以省域GDP在全国排位上升、不变、下降分别为省域经济走强、走稳、走弱的标志，可以将26个省会城市（因数据缺失不包含拉萨）和省域经济的关系类型确定如下：

（1）省会走强、省域经济走强类型：有合肥、武汉、长沙、福州、西安、成都和南宁。

（2）省会走强、省域经济走稳类型：有太原、南京、济南、海口和银川。

（3）省会走强、省域经济走弱类型：有长春、呼和浩特和南昌。

（4）省会走弱、省域经济走强类型：有贵阳和昆明。

（5）省会走弱、省域经济走稳类型：有郑州、兰州、西宁、广州、杭州、乌鲁木齐。

（6）省会走弱、省域经济走弱类型：有沈阳、石家庄、哈尔滨。

原因分析

整体来看，南方城市走强的多，北方城市走弱的多。我国省会城市分化发展的原因十分复杂，概括起来大致有以下几个方面：

一是自然地理条件差异导致经济和人口聚集能力存在显著差异。南方地区的长三角、珠三角、长江中游地区，水资源丰沛，地形平缓，气候温和湿润，资源环境承载能力较强，有利于经济和人口的大规模聚集。

比如，2019年市域GDP全国排名前5的省会城市都在南方地区。相反，北方地区虽然人口密度比南方低，人均土地资源丰富，但是水资源贫乏，冬季寒冷，资源环境承载能力较弱，不利于经济和人口的大规模聚集，多数省会城市发展受到资源环境条件的约束。

二是交通条件和经济地理区位差异导致省会城市的分工交易成本存在显著差异。郑州、西安、武汉、成都得益于良好的交通条件和广阔的腹地范围，有利于从区域分工中获取比较利益，低成本地聚集经济和人口，这是这四座省会城市在全国占据重要地位的主要原因。合肥和长沙分别处于长三角和珠三角的直接辐射范围，可以就近接受长三角和珠三角重要城市的产业转移。

相反，地理位置偏远或者交通条件不便的省会城市，因为分工交易成本太高，无法获取比较利益，只能在本地开发优势资源或者满足本地市场需求方面选择产业，经济和人口聚集能力较弱，乌鲁木齐、银川、西宁、兰州、拉萨、呼和浩特等城市就属于这种类型。

三是产业结构类型差异导致省会城市在产业竞争能力方面存在显著差异。北方地区的省会城市普遍以资源开发和能源原材料加工工业为主导产业，在环保要求和消费需求升级的双重压力下，产业转型升级难度较大，人口大规模聚集的产业支撑能力明显不足，导致以这类产业为主导产业的省会城市绝大多数不具备经济和人口快速发展的条件，比如哈尔滨、长春、沈阳、呼和浩特、太原、兰州等城市。

相反，南方地区的绝大多数省会城市以加工制造业为主导产业，这类产业对环境污染程度较低，直接对接消费者市场需求，产业结构调整的灵活度较大，吸纳就业能力较强，有助于大规模聚集经济和人口，对经济快速发展能起到良好的支撑作用。

四是传统文化差异导致省会城市营商环境存在显著差异。南方地区，特别是东南沿海地区自东晋以来就是商品经济发达地区，人们有着浓厚的经商意识和习惯。北方地区多为政治中心所在地，官本位思想浓厚，经商意识淡薄。传统文化世代相传，造成南北方营商环境差异显著，北方地区省会城市的创业环境和营商环境明显不如南方地区。

总体来看，自然地理条件差异决定了我国省会城市发展的基本格局。由于自然地理条件差异具有长期性和难以逆转性，导致我国省会城市发展基本格局具有稳定性，一般难以发生颠覆性变化；

交通条件和经济地理区位差异具有相对性和可变性，少部分省会城市抓住机遇可以实现快速发展，并突破全国既定省会城市发展格局，比如西安、长沙、合肥、郑州等；

产业结构类型是各种因素综合作用的结果，一旦形成就可能会出现“锁定效应”。转换产业结构类型需要特定条件，比如更高级别中心城市的辐射、科技人才的大规模引进以及交通条件的突变式改进等。重化工业产业从根本上说是一种深度依赖资源开发的产业类型，产业分工协作简单，产业链条短，刺激就业需求能力不足，以这种产业类型为主导的省会城市很难有较大的发展；

南北方传统文化差异决定了省会城市发展的营商环境不同，南方城市的内生发展动力明显强于北方城市，且影响具有长期性。

对标国家重大区域发展战略的省会城市发展之路

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确提出，要“以中心城市和城市群等经济发展优势区域为重点，增强经济和人口承载能力，带动全国经济效率整体提升。以京津冀、长三角、粤港澳大湾区为重点，提升创新策源能力和全球资源配置能力，加快打造引领高质量发展的第一梯队。在中西部有条件的地区，以中心城市为引领，提升城市群功能，加快工业化城镇化进程，形成高质量发展的重要区域。破除资源流动障碍，优化行政区划设置，提高中心城市综合承载能力和资源优化配置能力，强化对区域发展的辐射带动作用”。

为此，应对标国家重大区域发展战略要求，对省会城市分化发展进行必要的引导和调控。

一是建设好长江经济带重要节点的省会城市。

长江经济带涵盖的省会城市有杭州、南京、合肥、南昌、武汉、长沙、成都、昆明、贵阳，其中，杭州、南京和合肥是长三角地区省会城市，对长江经济带的东部地段长三角地区的率先发展已经起到了良好的支撑作用；

南昌、武汉、长沙地处长江经济带中部地段，是中部崛起战略的重要支撑点，因此应致力于解决人口聚集和经济聚集同步推进的问题，降低外来常住人口的落户门槛，加大农业转移人口市民化的力度，让更多人口享受省会城市经济发展的成果；

成都、昆明和贵阳地处长江经济带西部地段，是西部开发的战略支撑点，因此应致力于解决产业定位与产业升级问题，与省内其他地级市形成合理分工和错位发展格局。

二是加快南方地区薄弱省会城市发展。

受资源环境条件的约束，我国南北方省会城市分化发展格局的形成具有一定合理性，顺应这种趋势，应该对南方地区存在感不强的省会城市，比如南昌、昆明、南宁和海口等进行重点扶持，在资源环境承载能力允许的前提下，通过搞好产业定位和产业升级，提升产业竞争能力，同步推进经济聚集和人口聚集，提高省会城市的吸引力和带动力，为经济相对欠发达省区或者特殊类型地区加快发展提供战略支撑。

三是把郑州和西安建设成为北方地区新的经济中心城市。

郑州是中原城市群的中心城市，也是中部崛起战略的重要支撑点；西安是关中城市群的中心城市，也是西部开发的重要战略支撑点。郑州和西安的快速崛起符合新时代我国区域发展战略要求，应该予以肯定和支持。

下一步，应该致力于解决人口聚集和经济聚集不同步问题，在降低外来常住人口落户门槛和加大农业转移人口市民化力度等方面精准发力，将其切实建设成为对经济聚集和人口聚集都有吸引力的城市。同时，以国家中心城市标准推进城市各方面建设，使其真正成为区域发展的创新源、动力源和辐射源。

四是对东北、西北和内蒙古地区的部分省会城市，如哈尔滨、长春、沈阳、呼和浩特、银川、兰州、西宁和乌鲁木齐进行收缩管理。

从自然地理条件来看，这些城市在大规模经济聚集和人口方面存在天然劣势；

从经济地理区位来看，与区域分工协作相关的产业聚集在这些城市要承担高昂的分工交易成本；

从产业结构类型看，这些城市重化工业产业结构限制了就业岗位的创造能力；

从文化传统方面来看，这些城市的营商环境较差，经济发展活力不足。

正因为诸多方面的制约，这些城市目前无法实现带动所在省域经济发展的目的。

因此，建议转换发展思路，走紧凑发展和收缩发展之路，将发展资源公平分配到所在省区的其它地级市，给予其它地级市更多发展机会，实现省域经济相对均衡发展。

来源 | 《人民论坛》杂志及人民论坛网（rmltwz）

作者 | 中国社会科学院生态文明研究所研究员、博导 宋迎昌

■ 来源：筑梦师、人民论坛

■ 编辑：规划师笔记

微信编辑：今朝