台北论坛》塔利班掌权后之阿富汗情势发展（汪毓玮）

一名塔利班军人在阿富汗喀布尔的检查站搜查一辆汽车，这原本是安全部队的工作，但塔利班当家以后，另有极端主义团体持续对喀布尔发动恐怖攻击。(图/路透社)

一、 前言

美国政府与塔利班代表在多哈谈判，而达成美国全面撤军且不用以塔利班与「基地组织」断绝关系为前提。沙乌地阿拉伯媒体引用沙国官方来源指出美国同意与塔利班谈判就是对当下之阿富汗政府的否定以至于士气低落。而拜登政府辩称撤军系在可预见的未来来自阿富汗的恐怖主义威胁既低又可控，且为了专注对付来自中国的威胁。但是美国国内及国际舆论概评价美国之阿富汗政策已彻底失败；且为阿富汗留下了一个充满活力的恐怖主义格局，强化了对地方、区域和跨国威胁，此亦印证了国际社会对于美国之美其名的反恐，却是越反越恐而造成其它国家更大负担的评价，例如阿富汗以前只有一个「基地组织」（al-Qa`ida），但现在却有几十个大小不等之恐怖主义组织，有的持续进行跨国恐怖攻击；有的亦可能相互攻击，而不断造成邻国及区域情势之不稳定。

二、美国撤军政策及阿富汗国内情势

（一）美国撤军政策 拜登政府称撤军是来自于川普政府之决策，因此只是延续政策的执行，借以杜绝国内之共和党抨击；但是在撤军时之乱无章法及被「呼罗珊伊斯兰国」（Islamic State-Khorasan, ISIS-K）攻击；事后以无人机攻击无辜平民车辆又加以掩饰，却被媒体披露致军方不得不公开承认等之作法，又引发长期来滥杀平民之违反《武装冲突法》及《国际人道主义法》等之不佳印象。凡此均加深了国际舆论对于美国之再次抨击。实际上，美国决定撤军之辩论已历经数届政府，撤军早已是共识，但是应如何撤军、何时撤军、撤军程度的调节、撤军后之军事互动与情报驻留等问题一直没有共识。长期以来，美国在阿富汗的核心目标是反恐，拜登的决定主要虽是取决于对阿富汗恐怖主义形势的批判性评估，但也批判继承了川普政府之「美国第一」倡议，但是在手段上更聚焦于结合盟国共同施压与围堵中共并及于俄罗斯之地缘战略考量。因此，撤军之判断决心主要是来自于五项的论断：

第一、评估阿富汗对美国的恐怖主义威胁不大；

第二、即使有威胁也只会在足够长的时间范围内出现，从而可以通过「离岸反恐途径」应对；

第三、阿富汗塔利班会被迫遵守不为圣战分子提供避风港的承诺；

第四、阿富汗及其周边地区的局部和区域性威胁不会冲击美国国家利益；

第五、阿富汗局势的混乱，特别是不同恐怖主义团体之诉求，均会对于地缘战略之中国大陆与俄罗斯造成困扰，而弱化彼等之竞争与发展。

（二）圣战组织支持美-塔协议

2020年2月，美国与塔利班撤军协议之达成，展现出塔利班承诺遏制恐怖主义组织，但吊诡的是协议的达成也是含「基地组织」在内之这些圣战组织支持的结果，亦即现实是得益于塔利班在很大程度上与该国各个「圣战」组织的持久关系。这些与塔利班存有不同程度关系的团体，包括了「基地组织」、「巴基斯坦塔利班」（Tehrik-i-Taliban Pakistan, TTP）、各种中亚圣战组织、反印度圣战组织和反华圣战组织，这些组织中也有大量外国战斗人员（foreign fighters）。

除了「伊斯兰国」抨击塔利班与美国签订协议是美国的走狗外，对于其他各式不同的圣战组织而言，概视美国的撤军和塔利班接管阿富汗政权是全球圣战分子成功的标志性里程碑，两者都可能大大增强他们的士气和实力。这将增加阿富汗境内组织对于当地、地区和美国构成的威胁。此外，美国反恐能力薄弱、阿富汗塔利班与外国圣战组织的持久关系、武装竞争、中国将不断扩大的地区足迹、巴基斯坦国家政策和大国竞争等因素可能会进一步加剧威胁格局。

（三）塔利班执政后之国内情势

随着塔利班掌控政权，该国恐怖主义的未来演变格局取决于塔利班对恐怖组织 的政治偏好和政策。美国决策者的主要论点，就是塔利班是一个具有「民族伊斯兰主义」（national Islamist）性质的运动而与「基地组织」等之圣战团体不同；塔利班已经吸取了向恐怖组织提供庇护和支持的教训，不会允许恐怖组织从阿富汗开展活动，以为其国内政治议程创造成本。例如美国阿富汗和解事务特别代表哈利勒扎德（Zalmay Khalilzad）在2020年9月的国会听证会上曾指出，已观察到塔利班正在履行一些反恐承诺。这些也均展现在塔利班与美国协议之中：例如不允许利用阿富汗的土地威胁美国及其盟国的安全；阻止威胁美国及其盟国安全之阿富汗境内任何团体或个人及其招募、训练和筹款不向构成威胁的人提供签证、护照、旅行许可证或其他法律文件等。

虽然目前阿富汗塔利班领导人似乎对派系主义有所限制，但其领导阶层能够管 理各个派别仍有质疑。且近期哈卡尼（Sirajuddin Haqqani）公开纪念自杀炸弹客的「牺牲」及给予土地和金钱作为对其家属的补偿，均使境内恐怖主义组织受到鼓舞，且发展成为专业之攻击战术。而即使未来塔利班领导层能够在主要政治和军事精英之间就关键问题达成共识，然而，鉴于塔利班在重大过渡期间内斗的情况一直存在，分裂的风险仍然不能完全排除。凡此均呈现塔利班要带阿富汗走向发展之路，甚至于最基本的解决内部经济问题仍是困难重重。

三、西方对塔利班的怀疑与长期仍存之恐怖主义威胁

(一) 塔利班不易割断与恐怖组织的关系

塔利班无法取得国际对其反恐信任的原因主要在于：塔利班叛乱期间，大国及周边国家关切的主要国际恐怖组织一直留在阿富汗，且经常与塔利班有不同程度的「互动」，并发动在塔利班助势下的「地区活动」；亦有案例表明，塔利班既保护又利用与这些组织的关系，包括「基地组织」、「印度次大陆基地组织」（al-Qa`ida in the Indian Subcontinent, AQIS）、巴基斯坦塔利班、「东突厥斯坦伊斯兰党」。特别是《多哈协议》谈判时，美国「国防情报局」（DIA）的评估报告仍警告：「塔利班继续支持基地组织，塔利班和基地组织之间的关系没有任何变化」。尽管目前塔利班领导层为了取得来自国际之政权合法性认同、应急之各项经援及美国归还扣押经费，已要求这些组织登记及离开而表明塔利班愿意对境内的恐怖组织施加一些限制；但同时也直接证实这些组织的持续存在。

若姑不论大国介入之操作；而仅从塔利班内部之严重派系斗争、北方联盟之残余反对势力、及政治凝聚力的瓦解等角度以观，这些变数均可能影响阿富汗未来恐怖主义之态势。若果有此等分裂的情况，则预测有几种可能的情节：

1.一些塔利班派系或个别领导者与「伊斯兰国」联手，就如2014年「伊斯兰国」在伊拉克和叙利亚的发展类似，将造成更大的区域威胁与域外攻击。

2.选定的塔利班领导人支持个别圣战组织，并安置在可控的地方，不仅可以增强个人影响力及要价之战术筹码外；亦可作为影响他国之战略杠杆。

3.权力斗争之持续与激化，塔利班的各个派系可能会为了合法目的而争夺主要圣战组织的政治支持，将会产生永久恐怖主义组织实质庇护国之结果。

（二）主要的恐怖主义组织威胁

1.基地组织 美国扶持阿富汗政权20年来，「基地组织」不仅仍在阿富汗活动；且是塔利班对美军和阿富汗政府发动叛乱及削弱美国霸权的更广泛战略目标的重要组成部分。其高层一直在伊朗、阿富汗与巴基斯坦等地流动驻留，联合国报告指出，2020年，该组织又在阿富汗成立了一个由拉乌夫（Husam Abdur-Rauf） 领导的「纳赛尔阵线」（Jabhat al-Nasr）并开展活动。

虽然估计基地组织核心成员不到500人，但却是担任「先锋」而指导当地圣战派系，并至少在15个省份展开攻击行动以发挥实质影响力。且美国财政部指出，基地组织从志同道合的支持者以及相信自己的钱是用于支持人道主义或慈善事业的个人那里获得捐款而有持续的资金来源。该组织亦在阿富汗保留关键作战能力，并能够将一些力量投射到国外。此外，基地组织还在阿富汗、巴基斯坦边境地区保留了「九一一事件」之前由马斯里（Abu Khabab al Masri）创建的化学、放射、生物和核子专业小组。另外，基地组织还拥有通过伊朗领土将物资援助和人力运送到阿富汗和巴基斯坦的路线。并可能获得了阿富汗政府军留下的一些军事装备和使用权。

塔利班重新掌权为基地组织提供了一个潜在运作的环境，虽然塔利班愿意遏制 基地组织，但问题是是否有控制基地组织的能力。例如美国国防情报局指出，由于基地组织指挥和控制结构的分隔性质，可能会使塔利班在未来难以有效地监控和限制他们的活动。因此，若基地组织在阿富汗发动攻击，可能会声称是为了帮助塔利班履行《多哈协议》的承诺；塔利班也可能辩解任何行动都是基地组织在巴基斯坦策划的，或者没有证据表明基地组织在阿富汗的袭击。

2.巴基斯坦塔利班 巴基斯坦塔利班于2007年在巴基斯坦的部落地区成立，领导者是马哈苏德（Noor Wali Mehsud）和侯赛因（Ahmed Hussain）等人。与阿富汗塔利班不同，主要是致力于推翻巴基斯坦政府并控制整个国家，但近期表明希望在巴基斯坦部落地区建立自己的国家。目前在阿富汗东部的霍斯特（Khost）、库 纳尔（Kunar）、楠格哈尔（Nangarhar）和帕克蒂卡（Paktika）经由合并和重新整合分裂和不活跃的派别而估计有6000人，并整合了来自俾路支省（Baluchistan）、卡拉奇（Karachi）的部队，且最近在北部吉尔吉特巴尔蒂斯坦（Gilgit Baltistan）地区建立了一个分支，势力不断扩大。

巴基斯坦塔利班长期以来与阿富汗塔利班一直保有某种程度之互动，塔利班占领喀布尔后，立即释放了巴基斯坦塔利班在监狱的包括包括穆罕默德（Maulvi Faqir Muhammed）等在内的领导人和大量的战士，而其首席领导者瓦利（Mufti Noor Wali）和穆罕默德等人亦重申效忠阿富汗塔利班。该组织曾在2009年与基地组织合作，对阿富汗东部的中央情报局前沿行动基地进行了自杀炸弹攻击，造成该机构历史上最大的人员伤亡。另外，该组织亦与「突厥斯坦伊斯兰党」（Turkistan Islamic Party, TIP）、「俾路支解放军」（Baluchistan Liberation Army）合作，并曾经寻求阿富汗前政府和印度政府的国家支持及交流。

该组织除了锁定巴基斯坦作为攻击目标之外，亦攻击在巴基斯坦的中国人员和 官员。例如2021年4月，一名该组织的自杀炸弹客袭击了中国驻巴基斯坦大使住宿的奎达市（Quetta）的一家酒店，但该组织否认大使是其预定目标。2021年7月，又涉嫌在巴基斯坦北部上科希斯坦（Upper Kohistan）地区的大苏（Dasu）水坝攻击载有中国工程师的一辆巴士。其它的攻击，尚包括了2008年与基地组织合作策划轰炸西班牙巴塞隆那（Barcelona）的地铁；亦曾计划在德国、法国、比利时、葡萄牙和英国进行后续袭击；2010年，试图对纽约市的时代广场进行炸弹袭击但未能成功。

3.突厥斯坦伊斯兰党及其他中亚恐怖主义组织

（1）突厥斯坦伊斯兰党 由维吾尔族组成的突厥斯坦伊斯兰党就是被联合国指认为国际恐怖主义组织的「东突厥斯坦伊斯兰运动」（East Turkistan Islamic Movement, ETIM），该团体与阿富汗塔利班、基地组织和巴基斯坦塔利班维持着牢固关系。该组织是由哈克（Abdul Haq）、曼苏尔（Abdullah Mansoor）和富尔坎（Haji Furqan）等人领导。根据联合国估计，该组织拥有数百名成员，主要位于阿富汗北部和东部，例如在巴达赫尚（Badakhshan）省大概有160至400名外并由富尔坎指挥；此外，在叙利亚西北部和阿富汗之间、阿富汗的帕克蒂卡（Paktika）省、昆都士（Kunduz）省和洛加尔（Logar）省也均有其成员。且自从塔利班接管巴达赫尚省北部以来，这些维吾尔族恐怖分子就被发现与塔利班并肩作战。

（2）中亚恐怖主义组织 在中亚地区以反对乌兹别克斯坦和塔吉克斯坦为政治目标的中亚圣战分子继续在阿富汗活动，且有时与阿富汗塔利班合作。其中包括了：尤尔达舍夫（Jafar Yuldashev）领导的「乌兹别克斯坦伊斯兰运动」（Islamic Movement of Uzbekistan, IMU），拥有数百名战士，其中包括一些来自「伊斯兰国」的叛逃者，并在阿富汗西北部设有办事处。虽称重新效忠于塔利班，但因为曾与「伊斯兰国」结盟因此并不被阿富汗塔利班信任。由乌兹别克（Abu Saloh al-Uzbeki）领导的（Katibat al Tawhid wal Jihad, KTJ），一直活动于叙利亚和阿富汗，并聚焦于攻击美国和俄罗斯。

（3）反印度的圣战分子 在阿富汗的主要反印度组织是得到巴基斯坦支持的「虔诚军」（Lashkar-e Taiba, LeT），在库纳尔省和楠格哈尔省的萨拉菲选区（salafi constituencies）活动。据联合国统计，该组织在阿富汗有大约1000名战士，其中楠格哈尔省有近800人，库纳尔省有200人。此外，尚有势力较小的在阿富汗东部活动的「穆罕默德军」（Jaish-e Muhammed）以及"Tanzeem Selfiha"等恐怖主义组织。

4.呼罗珊伊斯兰国 美国国务院在2020年公布的全球恐怖主义报告中指出，呼罗珊伊斯兰国是排名全球第七大致死率的恐怖主义组织，且手段残忍。2020年8月，该组织袭击楠格哈尔监狱导致数百名囚犯逃脱。2021年8月，攻击哈米德卡尔扎伊（Hamid Karzai）国际机场造成13名美国士兵死亡。该组织目前由穆哈吉尔（Shahab al-Muhajir）领导，不断加强针对阿富汗北部和北部萨拉菲选区的媒体宣传活动来增强势力。2021年8月29日发表声明谴责阿富汗塔利班是美国的盟友；已经偏离了真正的圣战之路；还邀请阿富汗圣战分子和塔利班战士加入伊斯兰国，以追求真正的伊斯兰教法。

目前该组织控制的区域不断扩大，除了在库纳尔省和楠格哈尔省拥有1500至 2200名战士的核心力量外，并活跃于巴达赫尚、法里亚布（Faryab）、昆都士 （Kunduz）、帕尔万（Parwan）和萨尔-波尔（Sar-e-Pol）的部分地区。此外，该组织拥有来自阿富汗人、巴基斯坦人、印度人、乌兹别克人、塔吉克人、俄罗斯人、法国人、土耳其人和东南亚的外国战士。在塔利班接管喀布尔后，被关押在监狱的2000名伊斯兰国成员得以逃离，但其前领导人库拉萨尼（Abu Umar Khurasani）却被杀，因此该组织与阿富汗塔利班的争斗不会停止。

该组织一直接受伊拉克和叙利亚伊斯兰国的财政支持，且继续支持跨国攻击。 2018年7月，联合国报告就指出，在欧洲发现和阻止的阴谋源于阿富汗的伊斯兰国；2019年，联合国分析支持和制裁监测组（United Nations Analytical Support and Sanctions Monitoring Team）指出，2020年4月，德国政府宣布已挫败伊斯兰国恐怖分子袭击美国和北约军事设施的阴谋，逮捕了与伊斯兰国高级领导人有联系的四名塔吉克国民，其中包括一名在阿富汗领导人。近期美国国防部副部长卡尔（Colin Kahl）在国会表示，美国情报机构之评估，在阿富汗的伊斯兰国可能最快在六个月内获得袭击美国的能力，并且他们有这样做的意愿。

四、结论

美国从阿富汗撤军已为阿富汗圣战分子创造了更大活动空间，产生的问题包括：撤军减少的技术和人力资源将直接影响情报收集，未来来自阿富汗内部的反恐援助可能会受到限制；在反恐界普遍存在被遗弃的感觉，因此重要战场领导人支持美国反恐的意愿下降；没有强大的外部反恐能力，无法在国外监测和瞄准阿富汗的威胁；高耐力无人机数量有限，限制了攻击效能。发动日益激烈的大国竞争也为全球范围内的恐怖分子提供了机会，不仅限制了为建立和维持阿富汗反恐态势而愿意做出的地缘政治妥协，也可能阻碍国际反恐合作。

阿富汗塔利班之政治优先事项，将通过多种方式促成圣战分子结盟。且由于外国圣战分子的作用对于塔利班的内部政治斗争至关重要，因此尽管根据多哈协议向美国提出保证，且亦将伊斯兰国及其相关组织视为主要威胁，并愿意对其采取军事行动，但对基地组织和各种中亚圣战组织的态度较温和，此源于此等组织已宣誓效忠阿富汗塔利班领导人。因此，会潜在的为这些组织创造一个宽松环境不能排除。虽然亦会采取进一步措施，对这些组织的控制正式化，以试图减轻国际关注，但不免世界范围内的圣战组织已经开始活跃。塔利班仍会对伊斯兰国进行有针对性的军事攻击，特别是在库纳尔和楠格哈尔等省。

美国撤军之另一个战略考量是对中国制造困扰，因为维吾尔族恐怖分子在阿富 汗不断扩大经营势力，也带动其他圣战分子越来越倾向于与中国作战，因此可以顺势打击中国在南亚和中亚的「一带一路」战略倡议。而中国政府与塔利班的新关系，是对该等组织的一个重要施压点。目前，中国政府以塔利班与恐怖组织彻底决裂为条件来限制双边关系的未来，并开始启动人道支援。近期阿富汗邻国外长会议在伊朗召开，中国要求邻国应逐步扩大和阿富汗的经贸往来，协助阿国参与到「一带一路」合作，并呼吁世界银行及国际货币基金会应恢复支援阿富汗，也决定明年会议在中国举行，凡此均显示中国对于阿富汗相较于美国的更为积极态势，且随着中国喊出「阿人所有、阿人主导」之政策基轴， 因此不会采取与美国一样的「介入」作法，而欲避免以往的失败经验。

（作者为中央警察大学恐怖主义研究中心主任）

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