台湾银行家／DFS重惩反洗钱不力银行 外银贡献97％罚金
撰文／姜兆纮
2011年，纽约州将原本各自独立的银行局及保险局合并为一个单位，也就是目前的纽约金融局（Department ofFinancial Service, DFS），由州长提名的首任署长BenjaminLawsky是检察官出身，以强悍出名，经常以撤销执照的处分威吓银行。
其卓越「政绩」就是在5年任内，对纽约金融业者开罚约60亿美元（每年平均约新台币360亿元）。DFS成立于华尔街金融风暴后（financialcrisis 2008），整顿金融秩序是其主要任务，面对华尔街富可敌国、政商关系良好的金融机构，署长必须采取强悍的立场并不意外，否则将无法进行整顿以维持金融秩序之重责大任。任期内，他无畏强权的态度颇受大众的好评。
纽约州州长Andrew M.Cuomo说：巨额的罚金是「天上掉下来的礼物」（a gift from above）。州政府将罚金运用于基础建设的投资（infrastructure investment）、经济发展的补助（economicdevelopment subsidies），及其他兴革措施（initiative）。外国银行的罚金就曾作为增加纽约州警察机动性的革新（NYPDMobility Initiative）经费来源，配置智慧型手机及平板电脑给执勤员警。至于为何对外国银行下手特别重？有人推测其原因为外国银行在美国缺乏政治上的奥援（politicaladvocate）。
2016年年初，DFS署长由Maria Vullo接任，不同于前手，她是大型律师事务所出身，后来转任州政府公职，再接掌DFS。华尔街金融业者期待她会缓和些，不过州长在记者会上明白表示：希望她继续维持对金融业的强硬立场。截至目前为止的观察是，华尔街金融业者的希望落空了。对外国银行而言，DFS仍会持续以「洗钱防制」为监理重点，重罚有缺失的银行。
新任署长上任后已惩罚了4家外国银行，罚款总金额为10.55亿美元，分别是德意志银行4.25亿美元、IntesaSanpaolo银行（义大利最大的零售银行）2.35亿美元、中国农行2.15亿美元、兆丰1.8亿美元，同时也惩罚6家美国金融机构，但罚金明显的低，罚款总金额为3,270万美元。也就是全部罚款金额里，外国银行贡献了97％。
外国银行全部都是因为反洗钱工作上的缺失而受罚，连全球性的大银行也无法幸免。这些银行的洗钱防制系统早已建制多年，法令遵循工作也长期落实，仍无法在金融检查中全身而退，更遑论洗钱防制系统及法令遵循制度起步较晚的国内银行业。因此被惩处，从这个角度而言，不足为奇。
在金融监理的领域，一般议题经过几年，管控措施达到一定的成效后就会逐渐退烧，鲜少有议题可以像洗钱防制持续延烧那么久，而且不管是监理单位或是金融机构，工作范围越来越广，似乎永远无法结束。洗钱防制这20年来，从反毒，到反贪腐，再到反恐，议题不断的扩大，防范措施不断的增加，银行法令遵循的压力也越来越大。由于贩毒、贪腐、恐怖主义不容易消失，因此洗钱防制也就必须无限期做下去。
不幸的是近年又加了一个新的议题：「反逃税」。DFS在兆丰的裁罚书中，第1次用了「巴拿马文件」这个名词，但绝对不会是最后一次。相较于反毒、反贪腐、反恐，反逃税工作仍属于发展阶段，尚未到达成熟期，所以到底有多少防制工作要做？会造成银行多大的负担？目前仍不得而知。
DFS洗钱防制2项趋势
今（2017）年1月1日，DFS颁布了一项与反恐有关的重大行政命令，要求银行必须检视（review）其监控和筛选交易的程式，以确保程式设计能符合法规的防范标准，也就是说银行的监控和筛选交易的程式虽然已经建制，但必须根据法规的变动而更新。
另外，为加强董事会或高层主管的监督责任，比照沙宾法案对财报的要求，规定从2018年4月15日起，董事会每年必须经由决议或高层主管以文件签署之方式，确认DFS的法令有被确实遵循，且文件中须载明此一确认行为系根据哪些报告、意见等之相关资料。这2项新措施，无疑又会对银行的法令遵循作业产生沉重且难以掌握成效的负担。
分析另指出，有2个趋势值得密切观察。首先是「FromRegional to Global」。DFS对洗钱防制工作的新方向是防制工作必须由银行总行统筹管理，建立全球性的防制机制。目前多数银行是采取用分区管理（regional）制度，分区管理可能会有各区的标准不一的情形，加上各区域间横向联络若不足，将导致洗钱防制出现漏洞，故改由中央主导一个全球性的防范系统是较为有效的措施。
其次是「From corporateaccountability to individualaccountability。」这是指银行违法、违规的责任要追究到个人层面（故意或失职），不能仅止于公司（这是首任署长一贯的主张，要求高层及相关人下台以示负责。）上述2017年1月1日开始生效的行政命令，原本草案有列「如决议或签署内容不实，须负一定的刑事责任的规定」，但最后被删除的是「刑事」责任，在民事责任上，个人仍有可能被追偿，或在DFS的压力下下台。
管辖权及适法性「从严」
外国银行在美国的设立分行，从美国法的角度而言，基于分行的设立，及营业之行为，建立了外国银行与美国的联结（nexus），所以美国对外国银行就产生管辖权（jurisdiction），美国可以以美国法令规范外国银行之行为。
但银行在其他国家设立分行时，有一个比较特殊的现象，也就是国外分行同时也受到母国监理机关的管辖。当2国的法令规定有差异时，法令遵循采取保守的「从严原则。亦即，如果美国的规定较严，在美国的分行就必须遵循美国的法令规定；如果台湾的规定较严，在美国的分行就必须遵循台湾的法令规定。
联邦及州的双轨监理系统
外国银行在美国的分行，除了州的监理机关外，还会面临联邦不同业务主管机关的监督、检查及惩处。因为美国是联邦制国家，联邦有联邦的立法，州有州的立法，彼此不冲突。美国分行在联邦的管辖机关通常有联准会（FederalReserve Board, FED）、财政部货币控制署（Office ofCurrency Control, OCC）、财政部国外资产管理署（Office of Foreign AssetControl, OFAC）、联邦存保公司（Federal DepositInsurance Corporation,FDIC）。刑事案件亦同，如涉及刑事责任，联邦检察署及州检察署各有不同的管辖。
虽然大部分的外国银行在美国的分行业务单纯，主要是美元的清算业务（d o l l a r__clearing），但此项业务却是洗钱防制工作的核心，使洗钱防制工作成为外国银行在纽约沉重的成本及行政上的负担，并有相当程度的法令遵循风险。
目前外国大型银行，法令遵循人员已占全部员工总数的5％，还必须依银行规模、业务性质，建制符合洗钱防制工作所需要的监控和筛选交易电脑系统。更重要的是因应洗钱防制法令之变更，法令遵循人员必须不断接受教育训练，并负责训练其他相关人员。电脑系统也须不断更新，以符合法令标准。
From Regional to Global的趋势，要求银行总行统筹管理、建立全球性的洗钱防制机制。总行已无法建立防火墙，切割国外分行洗钱防制工作的责任。再加上董事会每年必须经由决议或高层主管以文件签署之方式，确认DFS的法令有被确实遵循。总行（董事会、高层主管）要负责的责任越来越直接、越来越大，当时首当其冲的就是法令遵循主管，台北总行的法令遵循主管必须统筹、协调各国洗钱防制工作，并肩负起全部的责任。
对外国银行而言，DFS仍会持续以「洗钱防制」为监理重点，重罚有缺失的银行。国内银行在评估是否要在纽约设立或继续维持分行时，必须审慎考量这些负担及风险，除非有非去不可的理由，不要轻易「曝险」。如果一定要去， 必须要做好万全的准备。（本文作者为美国纽约州合格律师）