碳關稅CBAM落實難題多 考驗歐盟「氣候外交」能力

全球企业减碳关键字CBAM。（联合报系资料库）

地缘政治影响新一届欧盟政策议程，是否改以国防优先、排挤对环境投注力仍未可知。像「碳关税」（CBAM）这类已启动的关键气候政策仍将持续对外发威，但境外落实难题大，考验欧盟气候外交能耐。

争取连任欧洲联盟执行委员会（EuropeanCommission）主席的范德赖恩（Ursula von der Leyen）在欧盟大选前的第1场辩论会上强调，碳交易系统（ETS）、CBAM未来须进一步落实。

其中已成全球企业减碳关键字的CBAM，即「碳边境调整机制」（Carbon Border Adjustment Mechanism,CBAM），是欧盟近年环境气候政策领域里对外国冲击力最大的一项发明，实质上等于对未达欧盟减碳标准的外国产品加征「碳关税」。

欧盟这项立法的逻辑是基于欧洲生产商受到严格二氧化碳减排要求，为免在地产品因减碳增加成本而不敌进口产品的价格竞争力，所以推出CBAM，要求外国高碳排产品进入欧盟市场时，须先花钱购买减碳凭证。

该机制自去年10月起展开2年过渡期，让出口产品到欧盟的各国业者预先模拟、熟悉该怎么运作；同时，包括台湾在内，许多出口国也设法让自己的碳费制度被欧盟接受，以扣抵CBAM、减少本国产业额外负担，「肥水（碳费）不落外人田」。

然而，2026年CBAM就要正式落实，各国制度能否与欧盟接轨、产业减碳是否来得及跟上欧盟脚步，都还有许多问号和空白，势将成为新一届欧盟执委会的头痛问题。

欧洲议会（European Parliament）在通过CBAM法案时，高调期许「这个法律将会促使非欧盟国家提高他们的气候目标」，也就是以欧盟市场力量促进他国对制造业设定更有野心的减碳政策。

芬兰裔美国学者布莱德福（Anu Bradford）在2020年出版「布鲁塞尔效应」（The Brussels Effect）一书，论述总部设在布鲁塞尔的欧盟，以自身法规影响、改变国际市场规则，使国际企业自愿或被迫跟从。

其中，环境政策就是她所举的重要例子，包括欧盟对环境有毒物质、电子产品废弃物、化妆品禁用动物试验等规定，就让日本、台湾、韩国等贸易伙伴从企业到政府都配合。

不过「布鲁塞尔效应」也会踢到铁板。CBAM就让许多开发中国家跳脚，中国政府是最高声批评的代表，包括2023年6月在世界贸易组织（WTO）指控欧盟片面设下「绿色贸易障碍」、对开发中国家不公平，并要求其他国家不要跟进推出类似的碳关税措施。

真要说不公平，最常被提到的例子是非洲的莫三比克。相较中国受CBAM影响范围占其对欧盟出口总量约3%，莫三比克则是整个对外出口的20%被CBAM涵盖，特别是铝。

其他以出口占比来看，受较大冲击的国家还有乌克兰、北马其顿、辛巴威等，都是欧洲边缘或非洲的低收入国，既难以在短期内赶上欧盟减碳标准，本国排碳总量在国际上也算低，却要受到相对重的经济惩罚。

卡内基国际和平基金会欧洲分部（CarnegieEurope）资深研究员欧尔根（Sinan Ulgen）撰文评论，从「气候正义」和其他国际原则的角度来看，CBAM未考虑政策效果对不同国家的冲击失衡，充满了缺点。

5月下旬，在布鲁塞尔欧洲暨全球经济研究所（Bruegel）一场探讨CBAM对外冲击的论坛上，日本早稻田大学教授有村俊秀（Toshi H. Arimura）分析，与中国等中等收入国家可能因CBAM降低对欧盟出口不同，像日本这样的高收入国家，因为拥有比较优势，反而可能增加出口产品到欧盟，结果恐加剧全球南北落差。

他也评估，CBAM促使日本、东南亚国家协会（ASEAN）等国积极推动碳定价和碳费制度，以与欧盟接轨，将有利于全球减碳。不过，CBAM的执行将带来很多难题。

专长分析欧盟政策对地缘政治效应的卡内基欧洲分部研究员拉札德（Olivia Lazard）接受中央社采访指出，包含CBAM在内的欧盟整套「绿色新政」（GreenDeal），当初设计只为了欧洲考量，但真要落实，其实仰赖外界的资源、供应链和合作。

「绿色新政的原始基因里没有纳入地缘政治或地缘经济面向，造成缺失」。她说，像CBAM适合有能力达到欧盟减碳标准的贸易伙伴，但有些欧盟贸易伙伴做不到，例如南半球国家，而这些开发中或低收入国家拥有的天然资源又是欧盟降低对中、俄经济依赖所需。

拉札德表示，像东协与欧盟的关系同样受到CBAM、保护森林法案等「绿色新政」的挑战，那些法案冲击东协国家对欧出口，因此欧盟需要为各国「客制化」CBAM的特殊做法，以反映各国的不同情况。

「CBAM需要搭配许多外交工作（才能落实），但现在还没看到多少，这是下一届（欧盟）执委会的机会，如果他们够聪明也善于平衡的话」，她说。

拉札德进一步认为，也许所谓「布鲁塞尔效应」如今需要欧盟与外界伙伴「共创」，由欧盟设计骨架、贸易伙伴填上血肉。例如对CBAM等欧盟政策较愿意合作、追求同样减碳企图心的台湾公私部门，可向欧盟回馈落实过程中的问题，以助其实现政策目标。

她认为，台湾拥有半导体等高科技产业，又处于地缘政治高度摩擦的地区，因此欧盟可思考与台湾建立什么型态的伙伴关系，以便既协助台湾减碳转型，又帮助欧盟提高全球减碳标准，并可多少降低地缘政治紧张。

拉札德强调，气候政策是一场不同的球赛，与数位化、科技或军事装备的竞争不同，解决气候问题是集体的公共利益，「不论你住在世上哪个地方」。

换言之，只在一国、一地做好减碳并不足以挽救地球，欧盟推出CBAM等具备强大贸易效果的气候政策，除了产业公平竞争的考量，也不乏带动全球加速减碳的理想。

只是，延缓全球暖化的目标，光是促使「资优班」、「前段班」国家加紧努力还不够，欧盟还得帮「后段班」同学课辅，确保大家都有能力跟上才行。