天龍公務員的孵化器？法國「菁英文官學院」存廢之爭

被讽刺为「富人总统」的马克宏，正打算废除法国的菁英文官学院——「ENA」——撕掉「天龙人」的标签。 图／路透社

文／黄璟荃（The Glocal研究员）

1945年，为了让第二次世界大战后的法国政府更加民主化，戴高乐（Charles de Gaulle）政府特别成立专案小组，并在「法国现行宪法之父」德勃雷（Michel Debré）的带领下，在巴黎创建了「法国国家行政学院」（École Nationale d’Administration，简称ENA）。

在 ENA 创校以前，各个政府行政部门各有各的招聘方法和甄选条件，标准不一使得公务人员的素质参差不齐，且用人时常只考虑身家背景。于是戴高乐政府希望借由标准化考试，订制一套对不同社会阶级更公平的公务员招聘系统，并透过 ENA 来统一选拔合适的文官人才，培训出一群能够带领法国的菁英。

ENA 确实培训出了许多政府人才。自1945年以来，有约三分之一的法国总统毕业于 ENA，其中包含席哈克（Jacques Chirac）、欧兰德（Francois Hollande）和现任总统马克宏（Emmanuel Macron）。许多希望从政或进入管理阶级的法国人，会在取得大学学位后报考 ENA。根据现任 ENA 理事杰拉德（Patrick Gerard）所言，ENA 学生平均年龄约31岁，且通常已有丰富的工作经验。

「如果我们想建立一个平等且卓越的社会，我们必须彻底改变高层公务人员的招聘规则。」今年4月底，马克宏正式宣布他决心要将 ENA 废除，作为他社会改革的开始。图为反马克宏示威者，讽刺马克宏高高在上，如同「马皇」。 图／美联社

以培育一群法国菁英来说，ENA 确实达到了创校使命，但却恐怕没有达成让公职体系更平民多元化的目标——法国政治界的高层，常由 ENA 校友垄断；ENA 校友圈建立起来的「高级人脉网」，更加深了政府内的派系斗争和社会不平等，提高法国人的不满。

不难想像，为什么这样的菁英学校在民粹主义兴起的当代法国，会被挂上「菁英主义」的象征；ENA 有着一般西方名校的通病，同时也是法国国家阶级固化的象征之一，并成为了黄背心运动的抗议对象之一。为了平息黄背心怒火，马克宏面对自己的母校也不手下留情，于4月底宣布，打算永久关闭 ENA，并且重建一套更民主化的公务员招聘系统。

部分政治家和商界领袖认为废除 ENA 的作法太极端，并建议马克宏政府应专注于改革 ENA 的入学考试，以让 ENA 招生制度更加开放，但以「让公职选拔多元化」的建校使命来说，现今的 ENA 恐怕再无法对今日的法国社会做出特殊贡献。

法国政治界的高层，常由 ENA 校友垄断；ENA 校友圈建立起来的「高级人脉网」，更加深了政府内的派系斗争和社会不平等，提高法国人的不满。图为 ENA 的校园大门。 图／法新社

▌名校通病，精英主义

不管是美国的常春藤或是英国的历史名校，任何国家的顶尖大学都无法逃避「菁英主义」的标签。事实上，名校除了名声威望和教育品质之外，最吸引人的就是校友网络带来的职场优势。学校会为了巩固与现有校友或重要机构的关系，而偏好某些特定族群的学生，这也是美国名校会有「校友子女偏好」（legacy preferences）的主要原因。

ENA 也逃不过名校通病。ENA 是法国竞争最激烈的顶尖学院（Grandes Ecoles，也称「大学校」），一年只录取不到100名左右的学生，录取率不到5%。要进入 ENA 必须经过层层严格的入学考试，其中包含笔试以及口试，内容涵盖范围从法国内政到欧盟政治、人格与领导能力到外语测试，门槛极高。

ENA 是法国竞争最激烈的顶尖学院之一，一年只录取不到100名左右的学生，录取率不到5%。图为 ENA 校内展示的校友照片。自1945年以来，有约三分之一的法国总统都毕业于 ENA，包含席哈克、欧兰德和马克宏。 图／法新社

挤入这个几乎保证「前途光明」的窄门后，ENA 毕业生会再根据最终毕业成绩排名，填写志愿分发至不同的政府部门体系。毕业于 ENA 基本上等同于拿到终身公职保证，前15%的毕业生常会选择进入法国最高行政法院（Conseil d’État）、财务督察总署（IGF）或审计法院（Cour des Comptes) 。这三个部门是成为国家文官领导层级的最佳捷径，甚至是日后投入政治、成为民选代表的最快跳板。

马克宏自己就是属于 ENA 前15%的经典案例之一。2004年从 ENA 毕业后，马克宏选择进入 IGF；2008年又转入金融业，改做投资银行。后来受到赏识，在2012年成为欧兰德总统的副秘书长。马克宏渐渐成为家喻户晓的名字，终于在2016年创办自己的政党「共和前进！」，并于隔年当选总统。有部分媒体认为马克宏投资银行出身的背景很突兀，但实际上早在2004年毕业于 ENA 时，就可见马克宏已在为自己的政治生涯铺路。

然而，ENA 的一众校友并不受法国民众爱戴。校友除了垄断商界和政坛掌权职位，甚至排挤非 ENA 毕业的同事同行，增加派系斗争。强大且自成小圈圈的校友网络，成了 ENA 臭名的主要缘由，使 ENA 在法国民粹兴起前就与菁英主义挂上等号。

毕业于ENA的马克宏，自己也是属于 ENA 前15%的经典案例之一。图为2004年马克宏（红圈处）毕业的毕业照。 图／ENA

虽然 ENA 不像美国有子女偏好的制度，统一筛选的入学制度，确保了招生过程不会将家庭背景纳入考量，但对文化知识极为要求的口试，却仍对家庭背景优渥、学习资源较多的「上流考生」明显有利，因此 ENA 的学生组成仍以来自富有家庭的子女为主。根据《法国新闻广播电台》（Franceinfo）统计，父亲是管理阶级的 ENA 学生，在1950年时占45%，到了2014年时，这个数据已攀升至70%。

ENA 曾对此解释，目前在学学生的「祖父母」们有各种来历，许多人为蓝领阶级或从事第一级产业，但学生的「父母亲」职业是否也来自社会各行各业呢？根据《France 24》，一度不愿公开的 ENA 校方表示，只有19%的学生，其父母双亲至少有一方来自蓝领阶级。到头来，ENA 不过是把二战以前不公平的公职人员招聘，「整合」带到校区而已，根本没有民主化选拔公务人才的方式。

虽然 ENA 不像美国有子女偏好的制度，统一筛选的入学制度确保了招生过程不会将家庭背景纳入考量，但对文化知识极为要求的口试，却仍对家庭背景优渥、学习资源较多的「上流考生」明显有 图／路透社

▌公职改革

ENA 创立的原意，是为了从法国人才的土壤培养出一代代的公仆与领袖。然而，到了今日，ENA 背后这一套「直通政府核心的天梯」，已经不合时宜。不论是学校本身的教学质素还是它代表的官场传承文化，都已经过时了。

ENA 的教学方式相较于其他 Grandes Ecoles 不一定真的比较优秀，缺乏多元化的学习环境更是一大缺点。除了先前提到大部分学生背景都来自中产阶级以上，ENA 每年录取的女性学生不到三分之一，而且相较于其他法国高校，ENA 的国际学生也明显更少（占比平均在25%左右）。

像是巴黎政治学院（Sciences Po）和欧洲高等商学院（ESCP）每年国际生占比约50%，其他较传统或国际生占比较低的高校，如巴黎综合理工学院 （École Polytechnique）和巴黎高等商业研究学院（HEC），也都至少达30%。ENA 明显较单一的学生组成，某种程度上容易导致「团体迷思」，让原本出身阶层与背景即已具有高度相似的 ENA 学生，思考可能更趋于一致。

ENA 大部分学生背景都来自中产阶级以上，每年录取的女性学生不到三分之一，而且相较于其他法国高校，ENA 的国际学生也明显更少（占比平均在25%左右）。 图／法新社

虽然 ENA 有试图改良学校的形象，但大多数校方提出的改良方案效果非常有限，更重要的是，校方仍没有对最关键的入学条件做出大规模的改变。即使已有许多毕业生批评过 ENA 实际上的教学品质和入学条件，ENA 在过去几年来仍无法找到转型的方法。马克宏这一次拿 ENA 开刀，来平息黄背心的怒火，不过是最后一根稻草而已。

「如果我们想建立一个平等且卓越的社会，我们必须彻底改变高层公务人员的招聘规则。」马克宏在演讲稿说道。

被挂上「富人总统」之名的马克宏，决心将 ENA 废除作为他社会改革的开始。4月25日的公开记者会，马克宏正式声明将废除 ENA，并且重建更适合的公务员招聘系统。虽然没有具体说明如何实施，但提到取而代之的系统将「更国际化、更社会多元化、且更学术化」。马克宏也说到，就算保留 ENA 的称呼，新系统也将与现在的 ENA 完全不同，将废除 ENA 毕业生的公职分发系统，让毕业生经过一番磨练，而不是毕业后就确保直接拿到政府管理职位的铁饭碗。

马克宏表示，就算保留 ENA 的称呼，新系统也将与现在的 ENA 完全不同，ENA 毕业生将不再是毕业后，就确保直接拿到政府管理职位的铁饭碗。 图／ENA Facebook

事实上，单纯废除 ENA 不能完全改善社会不平等，法国的政治体系仍会因为阶级差异而越来越像寡头政治；废除 ENA 反而可以视为对其他名校的一种警告。因为除了 ENA 之外，还有像是巴黎综合理工学院和Science Po等名校，也常被视为贵族学校，专门培育富家子女成为商界或政坛重要掌权者。废除 ENA 不是为了让其他名校单纯取代其职，而是希望借此杀鸡儆猴，让各名校有多元化招生的迫切意识。

同一个演讲稿中，马克宏也提到将减税，并提供更可靠的公家医疗和教育服务。这些内容均是全国大辩论后产出的政策，且还有许多仍在讨论阶段。废除 ENA 是马克宏为自己形象转型的一个开始，希望不再与「富人总统」的称号挂边，试图证明他有意倾听民众在辩论会的诉求。

但要如何确保政府高官招聘能更加多元化？这仍是马克宏必须克服的一大现实挑战。除了将部分责任归给名门高校之外，是否有必要重新制定一套统一的筛选制度？如何保证更公平的公务员招聘系统？这些恐怕才是废校后更重要的公职改革相关问题。

事实上，单纯废除 ENA 不能完全改善社会不平等。马克宏将废除 ENA 作为形象转型的开始，但要如何确保政府高官招聘能更加多元化？重新制定一套统一的筛选制度？这些恐怕才是废校后更重要的公职改革相关问题。 图／法新社