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土地征收成片开发标准政策一览

内容提要‍‍

01 自然资源部关于印发《土地征收成片开发标准》的通知自然资规〔2023〕7号

02《天津市土地征收成片开发标准实施细则》

03 《最高人民法院办公厅关于土地征收成片开发方案批复是否属于行政复议范围征求意见的复函》

04《四川省自然资源厅关于贯彻执行《土地征收成片开发标准》的通知》

01 自然资源部关于印发《土地征收成片开发标准》的通知自然资规〔2023〕7号

各省、自治区、直辖市自然资源主管部门，新疆生产建设兵团自然资源主管部门，各派驻地方的国家自然资源督察局：

《土地征收成片开发标准》已经部审议通过，现印发执行。

自然资源部2023年10月31日

土地征收成片开发标准

一、根据《土地管理法》第45条的规定，制定本标准。

本标准所称成片开发，是指在国土空间规划确定的城镇建设用地范围内，由县级以上地方人民政府组织的对一定范围的土地进行的综合性开发建设活动。

二、土地征收成片开发应当坚持新发展理念，以人民为中心，注重保护耕地，注重维护农民合法权益，注重节约集约用地，注重生态环境保护，促进当地经济社会可持续发展。

三、县级以上地方人民政府应当按照《土地管理法》第45条规定，依据当地国民经济和社会发展规划、国土空间规划，组织编制土地征收成片开发方案，纳入当地国民经济和社会发展年度计划，并报省级人民政府批准。

土地征收成片开发方案应当包括下列内容：

（一）成片开发的位置、面积、范围和基础设施条件等基本情况；

（二）成片开发的必要性、主要用途和实现的功能；

（三）成片开发拟安排的建设项目、开发时序和年度实施计划；

（四）依据国土空间规划确定的一个完整的土地征收成片开发范围内基础设施、公共服务设施以及其他公益性用地比例；

（五）成片开发的土地利用效益以及经济、社会、生态效益评估。

前款第（四）项规定的比例一般不低于40%，各市县的具体比例由省级人民政府根据各地情况差异确定。

县级以上地方人民政府编制土地征收成片开发方案时，应当充分听取人大代表、政协委员、社会公众和有关专家学者的意见。

四、土地征收成片开发方案应当充分征求成片开发范围内农村集体经济组织和农民的意见，并经集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意。未经集体经济组织的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意，不得申请土地征收成片开发。

五、省级人民政府应当组织人大代表、政协委员和土地、规划、经济、法律、环保、产业等方面的专家组成专家委员会，对土地征收成片开发方案的科学性、必要性进行论证。论证结论应当作为批准土地征收成片开发方案的重要依据。

国家自然资源督察机构、自然资源部、省级人民政府应当加强对土地征收成片开发工作的监管。

六、土地征收成片开发方案经批准后，应当严格按照方案确定的范围、时序安排组织实施。因国民经济和社会发展年度计划、国土空间规划调整或者不可抗力等因素导致无法实施的，可按规定调整土地征收成片开发方案。成片开发方案调整涉及地块变化的，调整方案应报省级人民政府批准；调整仅涉及实施进度安排的，调整方案应报省级自然资源主管部门备案。调整后公益性用地比例应当符合规定要求，已实施征收的地块不得调出。

七、有下列情形之一的，不得批准土地征收成片开发方案：

（一）涉及占用永久基本农田的；

（二）市县区域内存在大量批而未供或者闲置土地的；

（三）各类开发区、城市新区土地利用效率低下的；

（四）已批准实施的土地征收成片开发连续两年未完成方案安排的年度实施计划的。

八、本标准自2023年11月5日施行，有效期五年。

02 天津市土地征收成片开发标准实施细则

2024年1月3日

第一条为贯彻《中华人民共和国土地管理法》，做好土地征收成片开发方案报批工作，保障成片开发用地，根据《》（自然资规〔2023〕7号），结合我市实际，制定本实施细则。

第二条本实施细则适用于本市行政区域内土地征收成片开发方案的编制、论证、报批、监管等工作。

第三条成片开发建设需要征收集体土地的，由区人民政府组织编制土地征收成片开发方案。

区人民政府可以根据土地征收成片开发范围内的主要产业类型等情况确定牵头部门，组织相关部门编制土地征收成片开发方案。

第四条区人民政府应当坚持“盘活存量、用好增量、严控总量”的原则，统筹考虑本行政区域内城镇建设用地规模、土地利用年度计划、集体建设用地入市、耕地占补平衡、批而未供及闲置土地、低效用地再开发、城中村改造、节约集约用地水平等情况，合理确定土地征收成片开发范围，科学编制土地征收成片开发方案。

第五条土地征收成片开发方案应当依据当地国民经济和社会发展规划、国土空间规划进行编制，并纳入国民经济和社会发展年度计划。

第六条土地征收成片开发范围应当为国土空间规划确定的城镇建设用地范围内相对完整的空间规划区域。每个成片开发方案可以包含多个地块，各成片开发方案的范围不得交叉重叠。

第七条土地征收成片开发方案应当包括下列内容：

（一）成片开发的位置、面积、范围和基础设施条件等基本情况；

（二）成片开发的必要性、主要用途和实现的功能；

（三）成片开发拟安排的建设项目、开发时序和年度实施计划；

（四）依据国土空间规划确定的一个完整的土地征收成片开发范围内基础设施、公共服务设施以及其他公益性用地比例；

（五）成片开发的土地利用效益以及经济、社会、生态效益评估。

（六）其他需要说明的情况。

第八条土地征收成片开发范围内基础设施、公共服务设施以及其他公益性用地比例一般不低于40%。

各级、各类开发区和工业园区土地征收成片开发范围内的基础设施、公共服务设施以及其他公益性用地比例，可根据拟安排项目实际情况具体确定，原则上不低于20%。

拟安排的建设项目纳入城中村改造、低效用地再开发范围，以及在城镇开发边界外安排城乡融合、区域一体化发展和旅游开发等有特定选址要求的建设项目，需要成片开发土地征收的，可以根据拟安排项目实际情况具体确定，并应符合国家和本市相关规定。

基础设施、公共服务设施以及其他公益性用地依据国家用地分类和规划建设用地标准等有关标准规范确定。基础设施、公共服务设施用地包括居住用地中的服务设施用地、公共管理与公共服务用地、道路与交通设施用地、公用设施用地、绿地与开敞空间用地。

第九条区人民政府编制土地征收成片开发方案时，应当充分听取人大代表、政协委员、社会公众和有关专家学者的意见。听取社会公众意见可通过网络、媒体等方式进行。向社会公开征求意见时间一般不少于5个工作日。

第十条土地征收成片开发方案应当充分征求土地征收成片开发范围内农村集体经济组织和农民的意见，并经集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表书面同意。

未经集体经济组织的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意，不得申报土地征收成片开发方案。

第十一条区人民政府应当根据人大代表、政协委员、专家学者、社会公众意见和被征地农民的意见，组织修改完善土地征收成片开发方案。

第十二条土地征收成片开发方案按以下程序报批：

（一）初审。区规划资源部门将土地征收成片开发方案送市规划资源局进行初审。对不符合报批条件的，予以退件；材料不齐全或相关内容缺失、错误的，应当按要求进行补正；材料齐全，符合报批条件的，予以通过初审。

（二）上报。区人民政府将土地征收成片开发方案报市人民政府，并抄送市规划资源局。

（三）专家论证。市规划资源局在收到报批材料后应当组织专家委员会对土地征收成片开发方案的合法合规性、公共利益性、科学合理性、开发必要性等内容进行论证，出具论证结论。专家论证结论应当作为批准土地征收成片开发方案的重要依据。

（四）审查批准。市规划资源局根据自然资源部《土地征收成片开发标准》、专家委员会论证结论及本实施细则的相关规定组织相关部门进行审查，出具审查报告，并报送市人民政府。市人民政府依据审查报告，按程序审核批准土地征收成片开发方案。

（五）批复和备案。市人民政府批准成片开发方案后，由市规划资源局印发批复文件。区人民政府应当组织区规划资源部门对经批准的土地征收成片开发方案成果资料进行归档管理，并汇交市规划资源局按照要求报自然资源部备案。

第十三条区人民政府报批土地征收成片开发方案应当提交以下材料：

（一）区人民政府关于报审土地征收成片开发方案的请示。包括成片开发的位置、面积、范围，成片开发必要性、科学性、预期目标及开发周期，征求意见情况、区人民政府审查及集体讨论决定情况等。

（二）土地征收成片开发方案，包括文本、图件。文本主要内容为成片开发的位置、面积、范围和基础设施条件等基本情况，成片开发的必要性、主要用途和实现的功能，成片开发拟安排的建设项目、开发时序和年度实施计划，成片开发范围内公益性用地比例，成片开发的土地利用效益以及经济、社会、生态效益评估；图件主要包括国土空间总体规划图、详细规划图等国土空间规划图件，成片开发范围图及电子数据（天津2000城市坐标系和国家2000坐标系各一套）。

（三）征求意见建议的相关材料。包括征求人大代表、政协委员、社会公众和有关专家学者意见的材料，农村集体经济组织出具的书面意见及村民会议或者村民代表会议决议。

第十四条本市成立土地征收成片开发专家委员会，由人大代表、政协委员和土地、规划、经济、法律、环保、产业等方面的专家组成。

专家委员会的组成、遴选、聘任办法和工作规则由市规划资源局另行制定。

第十五条有下列情形之一的，不予批准土地征收成片开发方案：

（一）涉及占用永久基本农田、生态保护红线的；

（二）行政区域内存在大量批而未供或者闲置土地的；

（三）各类开发区、城市新区土地利用效率低下的；

（四）已批准实施的土地征收成片开发连续两年未完成方案安排的年度实施计划的。

第十六条区人民政府应当依据经批准的土地征收成片开发方案，严格按照方案确定的范围、时序安排组织实施，按年度实施计划开展成片开发用地土地征收报批工作。

征地报批时，市规划资源局应当审查土地征收申请是否符合已批准的土地征收成片开发方案。

第十七条市规划资源局应当加强对区人民政府土地征收成片开发方案编制、论证、报批及实施工作的指导，将土地征收成片开发方案批后实施情况纳入全市建设用地审查报批“双随机、一公开”监督检查内容。

第十八条土地征收成片开发方案一经批准，应当严格执行。

已批准的土地征收成片开发方案范围内，因国民经济和社会发展年度计划、国土空间规划调整或不可抗力等因素导致无法实施的，可以按规定调整土地征收成片开发方案。成片开发方案调整涉及地块变化的，由区人民政府提出调整方案，经市规划资源局审查通过后报市人民政府批准；调整仅涉及实施进度安排的，调整方案应报市规划资源局备案。调整后公益性用地比例应当符合规定要求，已实施征收的地块不得调出。

第十九条本实施细则自印发之日起施行。

03 四川省自然资源厅关于贯彻执行《土地征收成片开发标准》的通知

川自然资函〔2024〕64号

为贯彻落实《》（自然资规〔2023〕7号）有关规定，进一步做好全省土地征收成片开发工作，切实维护被征地农民合法权益，促进地方经济社会可持续发展，经省政府同意，现就有关事项通知如下。

一、落实编制要求

（一）做好与相关规划、计划衔接。在土地征收成片开发方案编制过程中，市（州）自然资源主管部门应对城镇开发边界增量空间、土地利用年度计划指标、耕地占补平衡指标可行性进行说明，引导各地合理规划成片开发范围。

（二）公益性用地要求。依据国土空间规划确定的一个完整的土地征收成片开发范围内，基础设施、公共服务设施以及其他公益性用地比例不低于40%。

（三）严格土地节约集约利用。市（州）、县（市、区）连续两个月未完成批而未供土地或闲置土地处置阶段性考核目标的，县（市、区）辖区内开发区核准范围内存在批而未建土地占比超过60%且面积超过10公顷等情形的，城市新区土地利用效率低下的，土地征收成片开发方案均不予批准。

二、规范调整程序

（一）调整要求。土地征收成片开发方案经批准后，应当严格按照方案确定的范围、时序安排组织实施。因国民经济和社会发展年度计划、国土空间规划调整或者不可抗力等因素导致无法实施的，可按规定调整土地征收成片开发方案。包括年度实施计划调整和地块调整两种方式。

（二）年度实施计划调整。符合自然资源部规定的调整情形，经核查属年度实施计划未实施完成的土地征收成片开发方案，可调整年度实施计划。原则上每年度允许调整1次，调整后年度实施计划应当纳入当地国民经济和社会发展年度计划，且确保实施完成。县（市、区）人民政府应当听取人大代表、政协委员、社会公众、有关专家学者意见，并征求相关部门意见，经报市（州）人民政府同意并出具书面意见后，报自然资源厅备案。

（三）地块调整。符合自然资源部规定的调整情形且不再实施的土地征收成片开发方案，可按原报批程序报原批准机关批准调整地块。调整后公益性用地比例不低于40%，已实施征收的地块不得调出。原则上允许调整1次。

三、强化监督管理

（一）严格组织实施。各地要严格执行《》（自然资规〔2023〕7号）有关规定，充分认识成片开发的重要意义，准确把握工作要求，依据当地国民经济和社会发展规划、国土空间规划，紧密结合城镇建设发展情况，合理安排成片开发用地时序和布局，提高土地征收成片开发方案的科学性、可行性，并按照经省政府批准的土地征收成片开发方案要求，组织开展土地综合性开发建设活动。

（二）定期组织核查。市（州）自然资源主管部门要对市（州）下辖县（市、区）土地征收成片开发方案实施情况进行监督检查。自然资源厅将每年组织开展土地征收成片开发方案年度实施计划核查工作，并通报核查结果。核查期结束后，土地征收成片开发方案因年度实施计划实施完成情况发生变化的，由市（州）自然资源主管部门向自然资源厅报告更新实施完成情况，并提供佐证材料。

（三）加强督促指导。自然资源厅将严格审核把关，优化审批流程，提高审批效率，加强跟踪指导，定期分析研判，及时解决工作中遇到的困难和问题。对连续两年未完成土地征收成片开发方案安排的年度实施计划的，不予批准方案所在县（市、区）的新方案。

委托行使土地征收成片开发方案审批权的地区按本通知要求执行。自然资源厅将建立工作评价机制，加强对方案审批情况的监督检查。

本通知自印发之日起施行。

2024年2月29日

04 最高人民法院办公厅关于土地征收成片开发方案批复是否属于行政复议范围征求意见的复函

法办函〔2022〕130号

司法部办公厅：

你厅《关于征收土地成片开发方案批复是否属于行政复议范围意见的函》收悉。经研究，省级人民政府对下级政府作出的土地征收成片开发批复，系行政机关上下级之间就未来一定区域范围土地征收开发利用方式的内部审批，对公民、法人和其他组织的合法权益不产生实际影响，不宜纳入行政复议范围。

2022年2月24日

伴随2020年《土地征收成片开发标准（试行）》的出台，土地征收成片开发受到社会各界的广泛关注和迫切期待。2020年下半年以来，浙江省扎实稳妥推进土地征收成片开发有关工作。结合实际，浙江省自然资源厅先后印发《浙江省土地征收成片开发方案编制与审核办法（试行）的通知》和《关于做好土地征收成片开发方案编制和审核工作的通知》，大力开展政策宣讲及技术培训，积极引导地方聚焦改革目标，规范开展方案编制，有序开展成片开发。本文从成片开发的政策变迁出发，结合浙江省土地征收成片开发方案编制实践发展，分析当前土地征收成片开发特点、方案编制存在的主要问题，为下一步做好方案编制提出针对性的意见建议。

一

成片开发的政策变迁

（一）成片开发政策由来

国家十分重视成片开发建设实施的重要性。早在1956年，国务院就印发《关于加强新工业区和新工业城市建设工作几个问题的决定》，提出应该采取分期分区、成街成片集中建设的办法，克服城市建设中的紊乱现象；接着又印发《关于纠正与防止国家建设征用土地中浪费现象的通知》，对由于土地开发零散、无序造成的建筑物布置分散粗放、土地浪费严重等情况进行了批评。改革开放以后，我国的成片开发工作从摸索中不断走向成熟。1990年，国务院出台《外商投资开发经营成片土地暂行管理办法》，成片开发工作经验在各地推进落实，地方性立法纷纷跟进，成片开发制度体系日趋完善，从东部沿海地区不断扩大到内陆地区，由单纯的工业用地开发建设扩展到工业、科技、旅游、住宅、农业、仓储物流等多行业多领域齐头并进综合发展，由点状分散发展扩大到大面积集中连片发展。目前为止，产业园区、经济开发区、自贸区、保税区、旅游区等仍然属于成片开发建设的重要领域。进入新世纪，成片开发建设作为推进“产城融合”、“三旧”改造、智慧城市、海绵城市、生态城市等的重要试验场地。2019年新修订的《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第45条明确规定，在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，经省级以上人民政府批准由县级以上地方人民政府组织实施的成片开发建设需要用地的，可以依法实施征收农民集体所有的土地。2020年11月，自然资源部印发《土地征收成片开发标准（试行）的通知》，明确土地征收成片开发方案编制的内容、原则和要求，指导各地落实土地征收成片开发工作。

从成片开发的总体发展轨迹看，中国在土地征收范围方面呈现逐步缩小的趋势，历经了国家建设、分批次建设，再到当前的成片开发建设。因此可以认为成片开发的实施正是当前时代背景下，国家在权衡各方利益后践行“缩小征地范围”改革方向的真实体现，是顺应时代发展的产物。当前，中国仍处于城镇化快速发展期，成片开发肩负着国土空间规划确定的城镇建设用地范围内的用地需求和实现高效、节约、集约利用土地目标的重要使命。与以往实施的单宗土地开发相比，各地人民政府可以更好地从全局、长远发展来考虑如何利用有限的土地资源，最终实现土地集中集约、集聚高效利用，各类项目有序发展、建一片成一片，因此可明显看出成片开发是更具系统性和全局性的。

（二）土地征收成片开发特点

依据《土地管理法》所明确的法律规定，结合《土地征收成片开发标准（试行）》有关要求，提出“成片开发”需具备符合规划等6个基本特征。

1.符合规划要求。包括成片开发在内的所有土地开发都应符合国土空间规划（包括土地利用总体规划、城乡规划、村庄规划等）、国民经济和社会发展规划等。鉴于其开发规模和开发内容的特质，成片开发更须严格符合相关规划。

2.政府主导实施。由县级以上人民政府（包括设区市人民政府、市辖区人民政府、县或县级市人民政府）作为唯一的组织实施主体，而企业不能作为实施主体。

3.公共利益。成片开发范围内一定比例（不低于40%）用于公共用途。根据《土地管理法》，土地的公共用途主要包括军事和外交用地，由各级政府组织实施的交通、水利、通信、能源、邮政等各类基础设施用地，由各级政府组织实施的文化、卫生、体育、科技、教育、防灾减灾、生态环境、资源保护、社区综合服务、社会福利、市政公用、优抚安置等各类公共事业用地，由政府组织实施的扶贫搬迁、保障性安居工程建设用地等。公共用途是成片开发的基本特征。

4.政府征收。政府作为征收主体，完全或主要基于公共用途需要，依据《土地管理法》及相关规定和合理补偿标准进行土地征收。

5.规模开发。成片开发由县级以上人民政府根据国土空间规划（土地利用总体规划、城乡规划）、国民经济和社会发展规划等，对取得开发权的土地进行统一规划、综合开发、配套建设。一般地，成片开发的规模要明显大于同地区其他土地开发形式。

6.权益维护。土地征收成片开发涉及到征收农村集体土地的，应当在编制方案时充分征求所涉及的当地农村集体经济组织以及农民的意见，并需经过集体经济组织成员的三分之二以上村民代表或村民会议三分之二以上成员的同意后才能够实施。未取得涉及集体经济组织的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意的，不能进行土地征收成片开发的上报审查，这也体现出对土地征收内涵意义的具体遵循。

二

目前浙江省成片开发方案编制存在

的问题

（一）土地成片开发的部分制度设计与“规划”、征地制度重叠。制度的重叠很大程度上导致用地报批程序增加、时长拉长、重复工作，还产生了各制度难以衔接的新问题，例如在项目安排、公益性用地布局等方面与“规划”的功能重叠，在专家论证、征求意见等程序上与“规划”、征地的程序重复。成片开发的实质性功能不及总体规划和详细规划，更多的是程序性功能和合法性功能。审核内容重复，造成用地报批程序增加、时长拉长，给自然资源部门保障社会经济发展带来了较大压力。同时，制度叠加产生了制度衔接的问题，例如对地块具体用途的调整，规划上有一套成熟的制度，但如何与已批准的成片开发方案衔接，调整后对成片开发方案乃至土地征收批复的合法性是否有影响等，将成为成片开发方案实施中面临的重要问题。

（二）区片不规整。成片开发的范围应充分协调片区内规划组合与建设时序的关系，衔接公益性配套设施服务半径，形成范围相对规整、功能相对完整的开发片区。然而，从浙江省各地上报的成片开发方案来看，一些地方在公益性比例难以满足要求的情况下，实践中常将道路用地、绿地、水域等划入成片开发范围。部分成片开发范围出现鱼骨、哑铃、长条等形状，但不规整的成片开发范围容易对其相邻的其他地块后续编制成片开发方案造成影响。

（三）方案规模不科学合理。部分地方方案存在用地计划规模远超当地合理用地水平，难以完成年度实施计划，影响今后的方案报批。主要原因：一是地方用地观念还未彻底转变，以粗放模式为主；二是受到招商引资、资金保障等因素影响，难以在有限的时期内精准确认开发地块，只能将意向区域全部纳入，以便后续选择性报批；三是方案编制周期过长，部分地方将未来可能需要建设的地块全部纳入，导致方案规模设置过大；四是部分地方片区跟着项目走，导致方案涉及开发片区规模差别大、数量多、不集中等情况。

（四）年度实施计划存在不确定性。从农转用审批的结果来看，个别市县年度实施计划完成率较低。造成年度计划难以如期完成的原因主要有：一是指标不够、规划项目过多、成片开发方案编制未分年度规划；二是受经济环境等因素影响，产业、房地产等项目用地放缓；三是在成片开发方案编制过程中，和主体对接不全面，方案内计划用地把握不够准；四是区县（管委会）、乡镇（街道）对项目落地的不确定性，由于不纳入方案的会导致第二年无法落地，为保险起见将不成熟的项目也进行上报；五是过渡时期政策变更原因，“三区三线”成果启用前编制的成片开发方案部分片区和拟征收土地位于“三区三线”城镇开发边界集中建设区外，因“三区三线”启用后规划不符影响地块实施。

（五）地块公益性用地比例难以达到要求。实践中，部分地方反映，目前按照审批规则，单个片区要达到自然资源部和浙江省规定的公益性用地比例存在困难，主要有以下三种情况。第一种情况：历年的片区范围不能重合，已批准的方案中已被算入公益性用地的项目在后续无法作为新的公益性配比划入下一年方案，导致未来几年的公益性用地不足，无法编制方案。第二种情况：成片开发方案批准后，存在因规划调整影响公益性用地占比的情形，因上位政策未对该类情况做限制，控制性详细规划的调整主要依据城乡规划管理规定。第三种情况：各类开发区、重大产业项目因主要选址在已开发的产业平台范围，按相关文件要求落实公益性用地占比存在困难。

（六）程序履行不够规范。成片开发属于《土地管理法》第45条规定的为了公共利益可以征收土地的六种情形之一，应当以保护社会公众利益作为最基本的出发点。各地在成片开发方案编制过程中基本能够做到将成片开发方案纳入国民发展年度计划，听取人大代表、政协委员、社会公众和有关专家学者的意见，征得成片开发范围内农村集体经济组织和农民同意。但各地不同程度存在程序履行不够规范、征询公众意见方式形式单一、内容简单等问题，部分地区存在农村集体经济组织和农民意愿征询不到位的情况。

三

土地征收成片开发标准政策一览

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