微课堂 | 规划引领公路发展

科学规划一直是引领公路持续健康发展的重要保障。上世纪80年代以来，交通运输部先后编制了国家干线公路网划定试行方案、国道主干线系统规划、国家高速公路网规划、国家公路网规划等，同时积极指导省道和农村公路规划建设，对促进我国公路快速有序发展发挥了重要作用。主要规划情况如下：

《国家干线公路网（试行方案）》

十一届三中全会开创了中国改革开放的历史新时期。改革开放之初，经济体制改革的逐步推进打破了计划经济体制的束缚，极大地激发了经济活力，促进了国民经济的快速发展，带动了人员、物资流动规模的快速增长，尤其是适应市场经济机动灵活要求的公路运输需求大幅增长。然而，公路网建设长期滞后，特别是干线公路缺乏整体性和系统性规划，大区域之间、大军区之间、省际之间以及大中城市之间，国民经济和国防战备上具有全局性的重要公路，断断续续、连不成网；公路标准低、质量差，全国近一半公路达不到最低技术标准，特别是一些交通繁忙的重要干线，交通量超过设计能力数倍，难以适应经济社会发展和维护国防安全的要求。

为了改变我国公路的落后面貌，指导国家干线公路建设，适应改革开放、经济发展的需要，交通部组织编制了《国家干线公路网（试行方案）》。1981年11月，国务院授权国家计委、国家经委和交通部以《关于划定国家干线公路网的通知》（计交〔1981〕789号）批准了《国家干线公路网（试行方案）》，简称“国道网”。

国道网（试行方案）由首都通向并连接各省（区、市）的政治经济中心和50万人口以上城市的干线公路，通向各大港口、铁路干线枢纽、重要工农业生产基地的干线公路，连接各大军区之间和具有重要国防意义的干线公路，连接省际之间和省内个别地区的重要干线公路组成，包括首都放射线12条（含1条北京环线），南北纵线28条，东西横线30条，总里程10.92万公里。

国道网的划定有效引导了中央和地方公路建设投资方向，为集中加快建设国家干线公路起到了很重要的推动作用，也促进了全国公路的发展。国道网（试行方案）是我国历史上第一个国家级干线公路网规划，标志着我国公路发展进入了构建全国性干线公路网的历史新时期，在形成国省县乡层次分明、功能清晰的公路网络体系过程中发挥了至关重要的引领作用。

国道网布局示意图

《国道主干线系统规划》

20世纪80年代中后期，随着改革开放的快速推进，我国经济社会加速发展，交通运输需求全面紧张，公路主干线交通压力不断凸显，当时的国道网绝大部分是普通公路，等级低，通行能力严重不足；汽车和拖拉机、非机动车以及行人混行，横向干扰过多，导致汽车行驶速度低、效率差，交通事故频发，特别是主要干线、城市出入口、疏港公路等重要运输通道严重阻塞，全国干线公路汽车平均时速仅为37公里/小时。

事实证明，沿用普通公路建设国家级干线公路网，已无法适应经济社会发展要求。必须尽快构筑一个更高水平的快速公路系统，大幅提升国家级干线公路的供给能力和高效运输功能，建设符合“快速运输、汽车专用”要求的公路主干线成为当时国家级干线公路网发展的迫切需要。

1989年，交通部提出建设公路主骨架、水运主通道、港站主枢纽和交通支持系统（简称“三主一支持”）的长远规划设想，公路主骨架正式定名为“国道主干线系统”。交通部组织技术力量，于九十年代初完成了《国道主干线系统规划》的编制工作，之后，《国道主干线系统规划》得到国务院认可，正式部署实施。

国道主干线系统由汽车专用公路组成，绝大部分为高速公路，它是我国高速公路网的雏形。国道主干线系统规划布局为“五纵七横”，共12条路线，总里程3.44万公里，其中高速公路2.58万公里，占74.85%，一级公路1479公里，占4.3%，二级公路7178公里，占20.85%。综合考虑当时我国公路建设资金投入力度、建设水平等因素，规划提出在2020年前后建成这一系统。国道主干线系统贯通首都、各省省会、直辖市、经济特区、主要交通枢纽和重要对外开放口岸；连接了当时（1990年）全国467个城市中的203个，占43%；约覆盖6亿人口，占全国总人口的55%，约覆盖全国城市总人口的70%；连接了全国所有人口在100万人以上的特大城市和93%的人口在50万人以上的大城市。

国道主干线系统规划抓住了当时我国公路交通发展的主要矛盾，理清了发展思路，明确了大力建设封闭运行的高等级公路、汽车专用公路的方向，保障了我国公路建设高效、协调、有序发展。国道主干线系统规划的颁布实施，拉开了我国高速公路大规模建设的序幕，引导了公路建设投资方向，提高了投资效率和路网规模效益，显著提高了主要公路通道的技术水平和通行能力，大幅提升了干线公路汽车行驶速度和公路运输效率，改变了我国公路交通长期滞后及结构不合理的局面，有效缓解了公路交通对国民经济发展的瓶颈制约。

国道主干线系统布局方案示意图

《国家高速公路网规划》

世纪之交，我国进入了全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的发展阶段，经济社会发展跨上了一个新台阶。全面建设小康社会对新世纪交通发展提出了新的更高层次的需求，尤其是随着区域经济交流与合作的日益紧密，工业化、城镇化进程的加快推进，以及居民收入水平的不断提高和消费结构的加速升级，小汽车进入家庭，公路交通不论是需求规模还是质量要求都出现了大幅提高。

国道主干线是在80年代末、90年代初的经济社会和交通发展背景下提出的，仅有12条贯穿全国的公路主通道，主干线公路不成网、覆盖面不足，且没有统一高速公路标准，难以满足新阶段全面建设小康社会的长远发展需要。

新世纪之初，交通部着眼于交通现代化，从长远发展的角度，决定规划建设我国的高速公路网，并开展了规划的研究编制工作。2004年12月17日，国务院常务会议原则审议通过《国家高速公路网规划》；2005年1月13日，国务院新闻办召开新闻发布会，向全世界正式公布了我国的《国家高速公路网规划》。

国家高速公路网规划采用放射线与纵横网格相结合的布局方案，包括7条首都放射线、9条南北纵线、18条东西横线，简称“7918网”，总规模约8.5万公里，其中主线6.8万公里，地区环线、联络线等其他路线1.7万公里。国家高速公路网规划总体上贯彻了“东部加密、中部成网、西部连通”的布局思路，连接了包括台、港、澳在内的所有省会城市和当时城镇人口超过20万的大中城市，建成后可以在全国范围内形成“首都连接省会、省会彼此相通、连接主要地市、覆盖重要县市”的高速公路网络；覆盖全国10亿以上的人口和GDP总量85%以上的地区；实现东部、中部和西部分别在平均半小时、一小时和两小时之内抵达高速公路；连接国内主要4A级旅游景区所在城市、主要的国家一类公路口岸和交通枢纽城市。

国家高速公路网规划的颁布实施，有效指导了我国高速公路的持续、快速和有序发展，有力推动了全国性主干线公路网的加速形成，大幅提升了我国公路高效运输的服务水平，为全面建设小康社会和加快现代化建设提供了坚实的交通保障。

国家高速公路网规划是对国道主干线等国家级主干线公路网规划的补充和优化，大幅拓展了主干线公路网的覆盖范围，完善了路网布局，实现了我国主干线公路网规划的历史性跨越；国家高速公路网规划使我国国家级干线公路拥有了覆盖全国的主干线公路网，高效运输功能大幅提升，国家级干线公路网的功能和布局进一步完善。

国家高速公路网布局方案示意图

《国家公路网规划（2013年—2030年）》

经过多年的建设与发展，我国干线公路总体上实现了由经济社会“瓶颈制约”到“基本适应”的转变，对于提升国家综合国力和竞争力、增强经济社会发展活力、提高国民生活质量、保障国家安全等都作出了突出贡献。普通公路也逐步连接成网。为适应新的发展要求，保障国家公路健康可持续发展，在党的十八大召开6个月后，国务院批准印发了《国家公路网规划（2013年—2030年）》。

规划目标是实现国家公路“首都辐射省会、省际多路连通，地市高速通达、县县国道覆盖”。规划国家公路网总规模为40.1万公里，其中，普通国道约26.5万公里，由12条放射线、47条南北纵线、60条东西横线和81条联络线组成，连接县级及以上行政区、交通枢纽、边境口岸和国防设施，侧重体现普遍服务；国家高速公路总规模约13.6万公里（含远期展望线1.8万公里），由7条北京放射线、11条南北纵线、18条东西横线，以及地区环线、并行线、联络线等组成，连接地级行政中心及城镇人口超过20万的中等及以上城市和重要交通枢纽、重要边境口岸，侧重体现高效服务。

13版规划对1981年出台的《国家干线公路（试行方案）》进行了修编，对2004国务院批复的《国家高速公路网规划》进行了补充完善。规划明确国家公路网是全国性和区域性政治、经济、国防意义的干线公路网，并首次提出国家公路网由提供普遍服务的普通国道网和提供高效服务的国家高速公路网“两张网”组成，兼顾了公平与效率，充分体现了国家重视基本公共服务、科学引导高速公路有序发展的战略意图，为建设“公路两个体系”奠定了基础。

普通国道布局方案示意图

国家高速公路布局方案示意图

《国家公路网规划》

在《国家公路网规划（2013年—2030年）》的指引下，我国公路进入了发展的黄金十年，里程规模跃居世界前列，以国家高速公路为主体的高速公路总里程稳居世界第一，网络已经覆盖了98.8%的城区人口20万以上城市及地级行政中心，连接了全国约88%的县级行政区和约95%的人口；普通国道基本覆盖县级及以上行政区和常年开通的边境口岸，有效连接了重要乡镇、产业园区、交通枢纽以及旅游景区等。举世瞩目的港珠澳大桥、穿越沙漠戈壁的G7京新高速、海拔最高的雀儿山公路隧道等一批重大工程建成使用，超大跨径桥梁以及山岭区超长隧道、海底沉管隧道、大直径盾构隧道等相关技术和装备不断取得突破，“中国路、中国桥、中国隧”已成为一张张靓丽的名片。

当前，我国的国家公路网总体适应经济社会发展需要，极大便利了人民群众出行，有力支撑了国家重大战略实施，为决胜全面建成小康社会提供了坚实保障，也为开启第二个百年新征程奠定了良好基础。全面建设社会主义现代化国家的新征程已经开启，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，经济发展从高速增长阶段转向高质量发展阶段，在全球治理中我国将发挥越来越重要的作用。世界正面临百年未有之大变局，加快我国现代化建设，实现中华民族伟大复兴，支撑我国日益走近世界舞台中央，需要一个与之相适应的保障有力的国家级干线公路网。

党的十九大提出建设交通强国战略目标以来，党中央、国务院于2019年9月印发了《交通强国建设纲要》，于2021年2月印发《国家综合立体交通网规划纲要》，共同为加快建设交通强国描绘了宏伟蓝图。本轮《规划》是在《建设纲要》《规划纲要》指引下，结合《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》部署要求，针对新时期国家公路发展作出的中长期专项规划，是对《国家综合立体交通网规划纲要》的细化和落实，也是对《国家公路网规划（2013年—2030年）》的优化和完善，将有效指导我国公路转向高质量发展新阶段，有力支撑现代化经济体系和社会主义现代化强国建设。

规划目标是到2035 年，基本建成覆盖广泛、功能完备、集约高效、绿色智能、安全可靠的现代化高质量国家公路网，形成多中心网络化路网格局，实现国际省际互联互通、城市群间多路连通、城市群城际便捷畅通、地级城市高速畅达、县级节点全面覆盖、沿边沿海公路连续贯通。到本世纪中叶，高水平建成与现代化高质量国家综合立体交通网相匹配、与先进信息网络相融合、与生态文明相协调、与总体国家安全观相统一、与人民美好生活需要相适应的国家公路网，有力支撑全面建成现代化经济体系和社会主义现代化强国。规划国家公路网总规模约46.1万公里。其中，国家高速公路网总规模约16.2万公里（含远期展望线0.8万公里），由7 条首都放射线、11 条北南纵线、18 条东西横线，以及6 条地区环线、12 条都市圈环线、30 条城市绕城环线、31 条并行线、163 条联络线组成。普通国道网总规模约29.9万公里，由12 条首都放射线、47 条北南纵线、60 条东西横线，以及182 条联络线组成。

国家高速公路布局方案示意图

普通国道布局方案示意图

普通省道和农村公路规划

在系统编制国家干线公路网规划之外，对普通省道和农村公路建设发展进行了规划和指导。

2005年，为贯彻落实党的十六大提出“全面建设小康”的战略部署，加快推动实现交通运输行业提出的“修好农村路，服务城镇化，让农民兄弟走上油路和水泥路”发展目标，全国农村公路迈入了大规模投资建设时期，经国务院审议通过，交通运输部印发了《农村公路建设规划》规划目标年为2020年，明确了本世纪前20年农村公路建设的主要任务是推进乡村“通达通畅工程”，总体目标是“具备条件的乡（镇）和建制村通沥青（水泥）路，基本形成较高服务水平的农村公路网络，使农民群众出行更便捷、更安全、更舒适，适应全面建设小康社会的总体要求。”在规划引领下，中央大幅增加以车购税为主的中央资金投入，全国进入了农村公路大规模建设发展阶段。

2011年，印发了《关于开展省道网规划调整工作的指导意见》，请各省区市在国家公路网规划框架下，进一步审视省道的功能定位、规模结构、路网布局，对省道网规划做相应调整，并提出了省道网功能定位和调整过程中应把握的基本原则、具体方法和相关要求，促进了省道网科学有序发展。

党的十八大以来，认真贯彻落实党中央、国务院关于脱贫攻坚决策部署，加强统筹规划，2012年、2016年先后制定了《集中连片特困地区交通建设扶贫规划纲要（2011-2020年）》《“十三五”交通扶贫规划》，在该规划的指导下，交通运输行业集中资源力量，全力推动实现了具备条件的建制村通硬化路、通客车“两通”目标，有力改善了农民群众的出行条件，打通了致富路，贫困地区基本建成了“外通内联、通村畅乡、客车到村、安全便捷”的交通运输网络，为全面建成小康社会提供了有力支撑。

党的十九大提出开启全面建设社会主义现代化国家新征程的战略安排，并做出实施乡村振兴战略的重大决策部署，为服务支撑乡村振兴战略，在《农村公路建设规划》到期后，交通运输部组织编制并印发了《农村公路中长期发展纲要》，旨在深入贯彻落实习近平总书记关于“四好农村路”的重要指示精神和《交通强国建设纲要》，按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的乡村振兴战略总要求，全面推动“四好农村路”高质量发展，加快形成广覆盖的农村公路交通网络，更好推进人民满意、保障有力、世界前列的交通强国建设，更好服务支撑乡村振兴战略和农业农村现代化发展，更好满足人民群众日益增长的美好生活向往，指导全面建设社会主义现代化强国阶段农村公路建设与发展。

素材来源 | 部综合规划司

责编 | 孙孟尧