壹快评丨理性看待化债额度，核心依然是通过发展来化债

近日，财政部部长蓝佛安在国新办发布会上表示，为了缓解地方政府的化债压力，除每年继续在新增专项债限额中专门安排一定规模的债券用于支持化解存量政府投资项目债务外，拟一次性增加较大规模债务限额置换地方政府存量隐性债务，加大力度支持地方化解债务风险，相关政策待履行法定程序后再向社会作详尽说明。

他强调，这项即将实施的政策，是近年来出台的支持化债力度最大的一项措施，这无疑是一场政策及时雨，将大大减轻地方化债压力，可以腾出更多的资源发展经济，提振经营主体信心，巩固基层“三保”。

地方债务风险是当前市场一大担忧点，化债压力大也在一定程度上制约着地方财政发力。在当前经济下行压力加大、市场信心亟待提振、财政发力备受期待之时，中央财政果断推出近年来最大的支持化债举措，无疑抓住了当前问题的“牛鼻子”。笔者跟一些专家、地方财政人士交流发现，大家也十分认可这项政策。

不少人都在猜测化债的债务限额规模，分析人士预测从2万亿元至10万亿元不等。

由于这次是近年力度最大举措，因此有必要了解近些年化债额度情况。根据公开数据，2019年至2022年四年间财政部给予地方发行特殊再融资债券来置换隐性债务，化债总额度大概为1.2万亿元。为缓解地方债风险，2023年国务院出台一揽子化债方案，财政部数据显示2023年支持地方化债额度超2.2万亿元，2024年已安排1.2万亿元支持化债，目的是支持地方化解存量隐性债务和消化政府拖欠企业账款。

从上述数据不难看出，即将出台的化债要达到力度最大，至少应超过2023年的2.2万亿元。具体额度有待在10月下旬的全国人大常委会会议上披露，考虑到确定好额度再到层层下达至省、市、县需要一段时间，今年仅剩两个月要想完成巨额发债任务并不现实，因此这一化债额度可能并非局限于四季度发行，而很可能是未来几年的化债额度。

既然是几年的化债额度安排，那么就有必要参考2015年至2018年那波化债情况。2015年新预算法实施之后，地方政府债务管理更加规范，由于此前存量政府债务中，有超14万亿元地方政府债务并非以政府债券形式存在，而是银行贷款、地方政府融资平台等非债券方式存在，利息高周期短，因此最终在2015至2018四年间发行了12.2万亿元地方政府置换债券，来置换这些非政府债券形式的政府债务，实现了利息大幅降低，并延长偿债周期。

笔者与一些专家交流得知，尽管近些年地方通过努力已经削减了一半以上隐性债务，风险安全可控，但存量隐性债务规模依然较大，至少超过10万亿元。因此如果此次推出三年或者四年周期的化债额度，那么额度预期确实要适度提高。

不过，财长也表态除了上述一次性化债额度外，将每年继续在新增专项债限额中专门安排一定规模的债券用于支持化解存量政府投资项目债务。仅从今年的地方披露的情况看，支持化债的新增专项债规模就接近1万亿元。这也使得未来几年真正支持地方化债额度，并不局限于即将出台的一次性化债额度。

除了财政端发行政府债券置换隐性债务，化解债务风险外，金融端银行等金融机构也通过展期降息，来支持地方化债。因此化解地方债务风险不要只盯在即将推出的一次性化债额度上。

因此，市场不用过度关注此次化债额度，而更要从近年实际行动与最新财长表态中，读出中国完全有能力控制地方债务风险，守住风险底线，且有空间、有工具能够随时灵活调控，化解潜在债务风险。

目前地方债务负担较重，但中央财政负担较轻，中央财政杠杆率远低于主要国家。财长也在上述发布会上强调，财政逆周期调节不限于支持地方化债等即将推出四项政策，还有其他政策工具也正在研究中。比如中央财政还有较大的举债空间和赤字提升空间。

目前外界也有建言发行国债或特别国债来置换地方政府隐性债务，而财长在发布会上并未明确增加较大债务限额支持化债，究竟是增加中央财政债务限额还是地方债务限额，也给市场一些想象空间。不过笔者跟专家、地方财政人士交流时，大家普遍认为中央财政不会直接用国债或特别国债来置换地方隐性债务，因为一方面存在很大道德风险，另一方面实操很难。

尽管中央财政直接下场替地方还债可能性很小，但近些年中央财政通过其他形式增加地方财力，控制地方举债，实质上也是在帮助地方腾出财力化债。

比如，近些年全国财政赤字扩大时，基本是中央财政赤字扩大，而地方财政赤字维持不变。去年底增发的1万亿元国债，也全部交给地方使用，不增加地方负担。今年及未来几年发行的超长期特别国债，也部分给地方使用，如今年1万亿元中的5000亿元给地方使用。近两年中央对地方转移支付超过10万亿元，也是支持地方“三保”、促发展。

当然，目前地方债务置换本身只是一个展期降息缓释风险举措，而债务仍在那里，只是用时间换空间，核心依然是通过发展来化债，而非简单地压减债务规模。

地方债务风险防范化解是一项长期工作，当前依然有少数地方违规举债新增隐性债务，必须强化监管问责，真正遏制隐性债务增长，并建立隐性债务化解长效机制。而当下除了通过财政金融联合发力，化解短期地方债务流动性风险外，更为关键的是适度加大举债，发挥财政政策逆周期调节作用，着重提高债券资金使用效益，提振市场信心，促进经济增长，通过发展来解决债务问题。

（作者系第一财经记者）