英国伯明罕宣告破产 两年内逾20城市恐步后尘

英国第2大都会区伯明罕5日「宣告（实质）破产」。图为伯明罕地方议会，摄于112年5月。（中央社）

英国第2大都会区伯明罕（Birmingham）5日发布「第114节通知」，各家媒体纷以「伯明罕宣告（实质）破产」标题报导。尽管「破产」听来骇人，在英国，新闻热度却不到两天即开始下降，究竟发生了什么事？

● 英国地方政府其实「无法」破产

首先要厘清何谓「第114节通知」（S114 Notice）。这是地方财政首长依据「1988年地方政府财政法」第114节规定，针对地方政府缺乏偿债能力、研判无法在财政年度内达成收支平衡，所发布的通知。

发出S114 Notice意味地方政府不得有新支出，少数例外包括法定基本服务、紧急服务、现行契约支出、人员薪资等，且就算是必要开支，也必须严加监控。

地方议会必须自S114 Notice发出后21天内召开全会，讨论财务解决方案。在英国的地方自治体系，council一词可兼指地方议会和地方政府；议会多数党领袖往往就是地方行政首长，有权组成「内阁」。自2012年以来，伯明罕为工党主政。

尽管媒体报导常以「破产」形容伯明罕（Birmingham），事实上根据国会图书馆、智库「政府研究所」（Institute for Government）等资料来源，英国没有让地方政府宣告破产、清算或重整的法律程序：地方政府依法必须维持收支平衡，「入不敷出」属非法行为。法规对地方政府举债也设下严格限制。

发布S114 Notice后，地方政府可采取几种合法手段解决财政问题，包括调升地方税（按现行规范不得调升超过5%）、削减预算、变卖资产、请求有权监督地方财政的中央政府放宽审计标准或直接提供援助等。

伯明罕并非穷到「米缸见底」。根据去年3月公布的资料，伯明罕政府持有1万1000公顷土地（面积在英国地方政府间数一数二）、约6500件不动产，以及伯明罕国际机场股份。因此，发布S114 Notice是为解决财政问题而采取的「非常手段」，不意味地方政府穷到只能「摆烂」。

● 两年内26个地方政府恐步后尘

伯明罕不是英国第一个、大概也不会是最后一个「宣告实质破产」的地方政府。2018年以来，英国已有5个地方政府这么做，位于大伦敦都会区南部的克洛伊顿（Croydon）去年11月甚至立下两年内3度「破产」的纪录。

另一方面，串联英格兰北部、中部及南岸47个市级政府的「市政利益特别小组」（SIGOMA）今年8月下旬曾示警，未来两年，英国至少会有26个地方政府被迫发布S114 Notice，即所谓宣告实质破产。

此外，核心成员涵盖总计超过300个英格兰和威尔斯地方政府的「地方政府协会」（LGA）评估，为将各项服务维持在既有水准，各地方政府未来两年恐面临合计约30亿英镑（约新台币1200亿元）的资金缺口。

英国预算责任局（OBR）今年7月也示警，实质无力偿债的地方政府数量有上升趋势。

在2018年以前的英国，发布S114 Notice堪称罕见。近年来，地方政府面临多项财政挑战，包括中央数度删减拨款、法定社会照护支出增加、疫情、通货膨胀等。

尽管中央政府曾数度提供一次性拨款、增加社会照护预算，多项措施遭批评为「治标不治本」，专家认为有必要检讨地方财税制度，以及中央与地方之间的资源和权力分配，包括增加地方政府税捐征收项目。

不过，除了大环境与结构性因素，部分地方政府的财务危机「个案特色」相对鲜明。公开资料显示，伯明罕多年来有财政治理不善、行政效率不彰的问题，并曾因此引发中央政府以及工党领导层关切与介入调查。

● 「同工同酬案」重创伯明罕财政

根据5日发布的S114 Notice相关声明，伯明罕在这个财政年度已有8700万英镑（近新台币34亿8000万元）预算缺口；此外，政府缺乏财源支付「同工同酬案」导致的巨额赔偿。

数年前，174名女性雇员控诉伯明罕政府提供的薪资福利「男女有别」、对女性不公。2012年，英国最高法院裁决伯明罕政府应赔偿女性员工损失。这项裁决让其他女性员工也受惠；2014年以来，伯明罕政府已向数千人核发赔偿，曾为此出售国家展览中心（NEC）等旗下资产。

今年6月，伯明罕政府宣布已就「同工同酬案」发出总计约11亿英镑赔偿，但相关负债预估仍将高达7.6亿英镑，每月孳生利息最高可达1400万英镑。

雪上加霜的是，英国总工会（GMB）近期代3000名女性对伯明罕政府提出新指控，控诉伯明罕政府未完全遵照法院裁决落实赔偿。正酝酿扩大司法战线的GMB估计，「同工不同酬」恐让英国各地方政府不得不支付数百亿英镑赔偿。

尽管财政吃紧，伯明罕政府去年不仅未放弃主办大英国协运动会，更向居民宣传伯明罕正迎来「黄金十年」。

此外，伯明罕政府去年安装新的人力资源和收支管理资讯系统，数度延宕导致相关计划费用由1900万膨胀至约1亿英镑。随着「黄金十年」美梦破裂，伯明罕是否能顺利主办2026年欧洲田径锦标赛（European Athletics Championships），有待观察。

● 中央拒纾困 地方财政将成政党选战攻防热点

面对伯明罕政府因为财政困难早在今年7月即冻结部分非必要支出，首相苏纳克（Rishi Sunak）一贯采取拒绝「纾困」的基本立场。政府发言人说，地方财政最终是地方政府的责任，中央已采取系列措施协助缓解地方压力。

伯明罕5日发布S114 Notice之际，行政首长柯顿（John Cotton）遭媒体揭露正与家人在美国度假，计划下周返英。一直未能就「同工同酬案」提出负债「清零」时程的他后来在各界压力下，宣布有意在2025年4月前清偿所有相关债务。他坚称身在海外依然心系伯明罕，持续全天候努力工作。

考量英国预计明年举行国会大选，贴近民众的地方财政问题很有可能会是政党攻防热点之一。

6日在国会下议院，一位同为保守党的议员询问苏纳克，他是否同意工党再次展现「慷他人之慨」、执政散尽他人钱财的能力。保守党党魁苏纳克回应，这位议员所言甚是：工党已让伯明罕「破产」，绝不能让整个英国落入他们手中。

这段「首相答问」略而不提的是，近5年来「破产」的地方政府，并非全由工党主政。在选战压力下，地方财政议题是否有机会「越辩越明」、避免成为无解沉疴，或是终将沉没在政治口水中，同时考验选民与政治人物的智慧。