营收2000被罚22万，基层卫生执法“小过重罚”何时休？

执法在疏不在堵，“小过重罚”需约束。

撰文丨魏欣然

营业两周的采耳店，收入仅2000元，利润仅500元，却被处以高达22.4万元的罚金。

售出18份“生龙佬米酒”，利润仅9元，不及两位数，却被处以高达1万元的罚金。

一组组直观的数字对比，使基层卫生执法“小过重罚”的现象重新进入公众视野，引起了广泛讨论与关注。同时，也引发更多人的思索：基层执法，尤其是基层卫生执法过程中，“小过重罚”的现象是否合理？“法”与“罚”的边界又在哪里？

“法”“罚”边界需厘清

近日，四川宜宾一家耳部护理店，营业两周，收入仅有2000元，却因“擅自开展诊疗活动”，被当地卫生执法部门处以11.2万元罚金。由于店主未按时缴纳罚款，又被按照每日3%的幅度加处罚金，最终罚款数额增长至22.4万元。目前，执法部门已向法院撤回强制执行申请。

据当地执法部门通报，此次罚款依据的是《基本医疗卫生与健康促进法》第九十九条。该法条规定，“未取得医疗机构执业许可证擅自执业的，由县级以上人民政府卫生健康主管部门责令停止执业活动，没收违法所得和药品、医疗器械，并处违法所得五倍以上二十倍以下的罚款，违法所得不足一万元的，按一万元计算”。

然而，行政处罚不仅需要遵守行业内相关法律法规，还需要遵守《行政处罚法》这一“基本法”的内容。作为《行政处罚法》明确规定的一项基本原则，“过罚相当”要求所有执法者在制定和实施行政处罚时，必须以事实为依据，使处罚力度与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。

对于四川宜宾采耳店事件，行为人的违法行为持续时间不长，获利较少，并且主观恶性不大，未造成较大社会危害。因此，有关部门在进行行政处罚时，需要充分考虑“过罚相当”这一基本原则，做出适量、适度的判罚，而非仅仅依据《基本医疗卫生与健康促进法》里的相关法条便轻率地罚以重金。

执法还需依法为，少数执法机关错误地认为“处罚就是管理，重罚就是严管”，导致“顶格处罚”和“小过重罚”的情况时有发生，长此以往，不仅会打消小微企业的经营信心与经营热情，对政府部门的公信力乃至整个社会的活力也会有所损伤。因此，在执法过程中，明确“法”与“罚”的边界十分重要。

诊疗范围需明确

纵观宜宾采耳店被判罚的原因——“擅自展开诊疗活动”。然而，细究该“罪名”，更多问题也浮出了水面。普通的采耳与对资质要求更严格的医疗行为，其界定边界究竟在哪里？普通经营者又该如何避免因不熟悉法条而导致的超范围经营？

据本事件的当事人李女士称，2022年5月份，她从网上看到了“天泰通耳健康中心”的相关信息，在去陕西总店学习过后，她花费10万元签署协议加盟了该公司，并购买了相关产品。其出示的《授权书》显示，2022年8月28日，陕西天泰通健康管理有限公司授权宜宾市运康堂健康管理中心为公司合作伙伴，允许其使用公司“天泰通”品牌商标进行宣传销售，期限一年。

在李女士眼中，自己所经营的采耳店拥有合规的从业资格，并且，自己所从事的仅仅只是普通的采耳活动，而非医疗活动，并不存在“擅自诊疗”的问题。而执法部门认为，李女士在耳部护理过程中所使用的器械已经构成了“擅自诊疗”。

根据国务院《医疗机构管理条例实施细则》的规定，诊疗活动“指通过各种检查，使用药物、器械及手术等方法，对疾病作出判断和消除疾病、缓解病情、减轻痛苦、改善功能、延长生命、帮助患者恢复健康的活动”。然而，对于哪些器械属于医疗器械范畴，法条中并没有明确的界定。因此，当事人对于法律法规的不熟悉，以及部分法律规定的不清晰，共同造成了当事人与执法单位在理解上的差异。

基层卫生执法中的模糊地带亟待厘清。对于诊疗活动的界定，需要更加明确和具体的法规来指导，避免因法条不清晰而导致经营者与执法单位之间的误解和冲突。在一味地“罚”之前，或许加强普法以及完善法规才是解决问题的行之有效之道。

“功利执法”需避免

回顾过往新闻，类似宜宾采耳店这样的“小过重罚”事件并非第一次发生。

无独有偶，2017年7月，安徽省宿松县黎明百货有限公司因旗下产品“生龙佬米酒”甜蜜素超标，被没收违法所得9元并处以1万元的罚金；2022年8月，陕西榆林市一家蔬菜粮油店因售出的5斤芹菜农残不合格而被罚6.6万元；2023年6月，福建闽侯一老农因售卖价值122.5元的不合格蔬菜而被罚5万元......

为何“小过重罚”现象会屡禁不止、接连发生？究其根源，这与部分基层单位执法时的“趋利性”与功利性脱不开关系。

近年来，部分地方财政压力增大，导致“功利性执法”和“罚没式创收”的情况与日俱增。对于许多基层执法单位而言，其处罚力度往往与业绩考核相挂钩，这也使得从严办案行为靡然成风。例如，2021年，河北霸州就曾因“67天突击罚款6700万”而被国务院通报批评。

此外，相关法律法规不够详细，导致执法人员自由裁量权过大，也为“小过重罚”和功利性执法留下了可操作空间。部分行政处罚法规由于制定时间较早，且又未能及时修正，存在处罚内容宽泛、表述抽象、缺乏客观标准等问题。而对于行政执法有效监督的缺位，又导致部分地方执法人员的权力难以得到约束，因而利用自由裁量权随意执法、过罚不当等现象变得十分普遍。

说回基层卫生执法，一头连接着政府，一头连接着民生。政府通过基层执法来推行法律法规，维护公共利益和社会秩序；而民众则通过基层执法来感受政府的公正与效率，评价法治的完善与进步。应当充分发挥基层执法部门作为纽带的作用，变“罚”为“法”，变“小过重罚”为“罚管有度”。只有这样，才能保障执法的公平有效，重塑公众对法治的信心。

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