治安管理处罚法修订草案二审：完善有关处罚程序规定

21世纪经济报道记者王峰北京报道6月25日，十四届全国人大常委会第十次会议听取了全国人大宪法和法律委员会副主任委员沈春耀作的关于治安管理处罚法修订草案修改情况的汇报。

此前，十四届全国人大常委会第五次会议对该修订草案进行了初次审议。相比修订草案一审稿，二审稿作出多处修改。

中国人大网信息显示，修订草案一审稿公开征求意见期间，共有9.9万多人参与，征集到超过12万条意见。

“各方面对修订草案较为关注。经认真梳理，常委委员、全国人大代表、部门、地方、单位、专家学者、社会公众和基层群众主要就未成年人违反治安管理、违规养犬、噪声扰民、有关违反公共秩序行为以及有关执法程序等提出了意见建议，经全面审慎研究，部分意见予以吸收采纳。”全国人大常委会法制工作委员会发言人黄海华在6月21日记者会上说。

综合考虑各种因素和执法需要

修订草案一审稿第三十四条是新增的条款，其第二、三项的规定是：

有下列行为之一的，处五日以上十日以下拘留或者一千元以上三千元以下罚款；情节较重的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处五千元以下罚款：（二）在公共场所或者强制他人在公共场所穿着、佩戴有损中华民族精神、伤害中华民族感情的服饰、标志的；（三）制作、传播、宣扬、散布有损中华民族精神、伤害中华民族感情的物品或者言论的。

沈春耀介绍，修订草案第三十四条中关于“有损中华民族精神”“伤害中华民族感情”等表述，主观色彩较强，各有各的理解，其含义在立法上不易界定、在执法中不易把握，担心执法中会损害公众的正当权益和正常生活。综合考虑各种因素和执法需要，此次审议的修订草案不再使用此表述。

增加防卫规定保护合法权益

为保护公民合法权益，维护社会公平正义，修订草案明确公民对不法侵害行为有权采取防卫性措施，增加规定，“为了免受正在进行的不法侵害而采取的制止行为，造成损害的，不属于违反治安管理行为，明显超过必要限度，造成不应有的损害的，应当减轻或者免除处罚。”

现实一些案例中，有人在合法权益造成侵害后“还手”，由于执法人员难以取证，这种“还手”行为被认定为“互殴”，纠纷双方都被处罚。

为了弘扬核心价值观，正当防卫、紧急避险在我国《刑法》、《民法典》中都有规定，但尚未写入《治安管理处罚法》。

北京师范大学法学院教授彭新林告诉21世纪经济报道，“现实中，治安管理领域适用正当防卫的案例比较少，确实不利于鼓励公民同违法犯罪行为做斗争。近年来，有关部门通过颁布指导性意见，发布典型案例等方式，在努力激活正当防卫制度。”彭新林说。

彭新林介绍，2007年1月26日《公安机关执行<中华人民共和国治安管理处罚法>有关问题的解释（二）》就已明确规定，为了免受正在进行的违反治安管理行为的侵害而采取的制止违法侵害行为，不属于违反治安管理行为。

完善涉未成年人相关规定

当前未成年人违法犯罪的形势严峻。

5月31日，最高人民检察院发布的《未成年人检察工作白皮书（2023）》显示，2023年，全国检察机关共批准逮捕未成年犯罪嫌疑人26855人，起诉未成年犯罪嫌疑人38954人，同比分别上升73.7%、40.7%。

值得注意的是，办理低龄未成年人犯罪人数也呈上升趋势。2023年，全国检察机关受理审查起诉14周岁至16周岁的未成年犯罪嫌疑人10063人，同比上升15.5%。

针对现行治安管理处罚措施不足以教育和惩戒违法未成年人的情况，修订草案增加规定，对依法不予处罚或者不执行行政拘留处罚的未成年人，公安机关应当“依照《预防未成年人犯罪法》的规定采取相应矫治教育措施。”

《预防未成年人犯罪法》第四十五条第一款规定：未成年人实施刑法规定的行为、因不满法定刑事责任年龄不予刑事处罚的，经专门教育指导委员会评估同意，教育行政部门会同公安机关可以决定对其进行专门矫治教育。

中国政法大学未成年人事务治理与法律研究基地主任李红勃告诉21世纪经济报道，对于不能被追究刑责的未成年人，原则上需要接受矫治教育。进行矫治教育的场所是专门学校，实行闭环管理。

修订草案把依法不予处罚或者不执行行政拘留处罚的未成年人也纳入矫治教育，完善了对罪错未成年人的救治。

完善有关处罚程序的规定

按照规范和保障执法，尊重和保障人权的要求，修订草案进一步完善有关处罚程序规定：

一是增加规定，询问查证违反治安管理行为人、当场检查场所和由一名人民警察作出治安管理处罚决定等三类情形，应当全程同步录音录像，并规定了剪接、删改、损毁、丢失录音录像资料的法律责任。

具体而言，人民警察办理治安案件，剪接、删改、损毁、丢失办理治安案件的同步录音录像资料的，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

二是规范提取、采集有关信息、样本的程序规定，明确条件和范围。

三是进一步扩大治安管理处罚听证的案件范围，保障当事人合法权益和公正执法。

在修订草案一审稿分组审议时，全国人大常委会委员汤维建就提出，要扩大听证制度的适用范围。“通过听证制度有利于吸收当事人或者被处罚人的不满，有利于行政处罚决定的执行，有利于进行释法说理。”

四是增加规定，正在执行行政拘留处罚的人遇有参加升学考试、子女出生或者近亲属病危、死亡等特定情形的，可以申请出所等。

完善处罚层次与其他规定做好衔接

据了解，对于违反无线电管理、违规飞行“无人机”、侵害公民个人信息、行业经营者不按规定登记信息、违反规定产生社会生活噪声等行为，有关法律、行政法规等规定了法律责任，修订草案根据过罚相当原则，完善处罚层次，与其他有关处罚规定做好衔接，在原来只规定了拘留处罚的基础上，增加警告、罚款处罚方式。

此外，修订草案第八十七条对饲养动物干扰他人正常生活以及放任动物恐吓他人、驱使动物伤害他人规定了治安管理处罚。

有的常委会委员、部门和地方提出，违规养犬、犬只伤人事件时有发生，危害他人人身安全，修订草案规定的处罚范围过窄，建议修改完善。

修订草案二审稿增加对“违反有关法律法规规定，出售、饲养烈性犬等危险动物”，以及“致使动物伤害他人”的治安管理处罚规定。