中评智库》全球治理大变局中的金融外交软实力（张屹）

2011年1月27日，时任IMF特别顾问的朱民出席瑞士达沃斯年会。（图／新华社）

一、引言

外交学院张历历教授在其专着《外交决策》中，对军事外交、经济外交、城市外交等外延的界定使得传统上对外交活动的认知进行了拓展。对「外交」加以前缀，可以是对外交的方式、手段加以界定，也可以是对外交的内容、要素加以界定。

华东师范大学蒋华杰教授将中国对外援助、特别是对非援助，比喻为「革命外交」，也是立足当代国际格局、着眼中国理念的概念化阐述。

很多学者认为「子概念+外交」的赋值是一种悖论，因为外交权力在中央。然而很多学者忽略了时代背景的演变，今天讲全球治理，治理的主体发生了变革，财政金融政策从中心到外围参与者的衍生过程淋漓尽致地展现出当代全球治理过程的特点。

金融外交是软实力博弈的下一个制高点。中国国际关系学者的典型观点认为，中国无论是在国内层面还是国际层面 ，制度设计和建构都是传统弱项，传统中国文化更多依靠非正式的道德规范和规则习俗来维持文明系统的运转，而非正式的规则和制度化规范。伴随着当今不断融入国际社会、学习国际规则，中国开始积累运作国际制度的基本经验。为了满足中国从贸易崛起向金融崛起过渡的国际制度需要，中国在21世纪的第二个十年里在国际金融体系中的角色，开始从以往的韬光养晦转变为更加积极进取的发展态势。

中国不断向国际金融机构输送高级职员展现金融外交软实力。除份额权改革外 ，中国积极推动金融类国际组织人事权改革。继林毅夫担任世界银行副行长后，中国人民银行副行长朱民也成为国际货币基金组织首位中国籍副总裁，这是中国在国际金融机构争取人事权所获重大突破。大量中国籍人士任职国际金融机构，特别是高级别官员有助于引入中国价值观，从而隐性地提升中国在国际金融领域话语权和外交软实力。

二、中国参与全球治理的突破口和抓手亟需转型升级

货币的生产与调控是央行在干的事情，当然有其它的外围机构配合，像商行。譬如货币的流动与配置，就是我们说的投融资，有形形色色的金融机构在促成和参与。

完善投资者保护机制是扩大治理主体参与全球治理中稳定金融资产的重要途径。中国集体诉讼制度不完善，一旦中资企业在对外投资中遭受利益损失，投资者无法有效维权。由政府协调获得赔偿作为传统外交途径已经捉襟见肘，在一带一路与双循环格局下维护中资企业权益，更重要的是建立一套行之有效的投资者维权制度，并完善中小企业集体诉讼制度，保障中小投资者的利益。

根据五道口金融学院副院长田轩的统计，相对于海外成熟资本市场，中国投资者以结构性散户居多，结构性散户在中国对外投资者中的比例占到95%，交易量则超过总交易量的80%。而美国在上个世纪40年代到70年代就开启了「去散户化」进程，壮大了美国以养老基金、证券投资基金为主的一系列投资主体，使得日益成熟的美国金融市场成为了掷地有声的政治力量，从而也在国际舞台上参与全球治理获得了重大话语权。

2021年初，中国人民银行和国家外汇管理局联合发文，决定将境内企业向境外投放资金的宏观审慎系数从0.3上调到0.5，使得中资企业在境外放款的空间扩大，有利于中资企业跨境投资的资金需求，有利于人民币的国际流通，同时也推动跨境资金实现双向流动、均衡流动。

英国诺贝尔经济学奖得主阿瑟•刘易斯将造成国际经济格局落差的情况分为三类，一是欠发达国家的需求不足所致；二是欠发达国家低技术技能所致（因此欠发达国家亟需从发达国家获取技术援助）；三是资本差异所致。在这里，如果我们可以把资本理解为金融资本，便可以简单而深入地把握住一个切入点。

三、后现代社会中全球格局与金融财政政策的加速互动

（一）国家发展创新与国际领导力

诺贝尔经济学奖获得主、英国经济学家希克斯谈到过，「工业革命不得不等待金融革命。」工业革命的引擎蒸汽机技术变革在此前几十年之前就早已成熟，却一直没有足够的金融支持，只有当足够资金成本投入其中，蒸汽机才有条件成为纺织业、铁路运输和航运的动力。正如同金融推动工业革命，今天讲创新也面临同样问题。创新不仅仅是发明新原理、新理论，更重要的是实现「产学研一体化」：产品、流程、业务模式都需资金成本的支持。传统可以由政府部门支持的资金项目，今天更多地需要金融部门提供支持，这便是当代创新面临的主要瓶颈。

北大国发院创造性地调研得出金融抑制指数，该指数反映各国政府干预金融体系的程度。该研究认为，中国政府对金融体系的干预相对较多。比如对利率、汇率、资金配置、跨境资本流动、大型金融机构控股的干预，中国这个指数值很高。2015年，北京大学国家发展研究院对全世界130个国家构建了金融抑制指数，中国排到第14位，意味着即便市场化改革进行了40多年，政府对金融体系的干预依然相对较多。

只有在创新发展驱动力方面找到了有力的引擎，一国在国际治理体系中的外交软实力才能真正体现，才最终掌握了话语权。2020年12月8日，美国风险投资协会（NVCA）写信给乔•拜登，指出：美国一直是全球创新领域无可置疑的领袖，现代风险投资模式诞生于美国，二战后成立的最具创新能力的公司同样也都在美国产生。但是，在全球新一轮创新竞争中，美国的领导地位不能被视为理所当然。事实上，美国公司获得的风险投资额在全球所占比例已从1990年代的90%下降至2019年的50%。在过去五年中，全球十个最大风险投资案例至少有一半发生在美国以外。全球围绕争取下一代技术突破的领导地位日益激烈，美国必须把更大科学发现和有耐心投资资本放入优先考虑事项清单，以确保美国的领导地位。

北卡罗来纳大学凯南企业研究所调研报告指出，美国高科技领域就业总量从2007年到2016年累计增长了约20%。在国际金融危机期间，几乎在美国各个州的这些高科技领域就业岗位相比其他就业岗位的工资中位数水平明显更高，岗位数量增速也明显更快。这说明了现代经济的一个根本趋势：技术进步和长期投资正在为美国人提供更多更大的经济发展机遇。而众所周知，现代技术创新和资本投入、金融科技的关系是密不可分的。

（二）全球老龄化社会凸显金融财政政策紧迫性

三是人口老龄化与消费结构转变将为保险业布局大健康、大养老和财富管理等产业带来新机遇。2019年11月发布的《国家积极应对人口老龄化中长期规划》中的数据显示，我国2000年进入人口老龄化社会，2022年实现向老龄社会的转变，到2050年65岁及以上老年人占人口比重将达27.9%。2019年老年人达2.53亿，其中慢性病老人近1.5亿，失能和部分失能老人接近4000万，完全失能老人1200万。人口老龄化趋势加快将增加保险、养老等需求，未来20年内，包含养老保险、医疗保险等在内的养老产业有望成为经济发展的新增长点。此外，相较于日本、新加坡、瑞士、英国、加拿大、法国等，中国家庭金融资产配置占比最低，只有11.8%；保险资产2017年在中国城市家庭的金融资产配置结构占比为17%，远低于占比达42.9%的银行存款。未来中等收入群体规模持续扩大，也将增加保险资产配置。

伴随全方位对外开放深入推进，保险企业境外服务也将迎来更大需求和更强发展潜力。国际货币基金组织（IMF）预测全球保险市场2020年至2027年将迎来全球金融危机后快速发展的「黄金时代」，全球保费增长率年均可以达到5.9%，其中寿险保费增长率年均可以达到6.5%；中国寿险2020年至2027年保费增长率年均可达到15.7%。

众所周知，一国国内社会生态和民生福祉的提升，是其国家软实力的重要组成因素。以往北欧、西欧、加拿大等国家的高福利政策通过吸引国际人才流动造就了其国家软实力，而随着时代变迁，A.C（AFTER COVID-19）后社会治理能力的失败，中国的外交软实力在全球格局中作为新的增长极而凸显。中国若能在金融财政政策上通过商业补充突破福利「短板」，实现帕累托最优，则功不可量。

四、跨境金融、人民币国际化与国家主权

（一）金融危机中的货币外交

金融危机是对大国综合实力的整体考验，也是大国博弈的主要舞台。从而各国在金融危机后展现出的应对非传统安全治理能力，可以暴露出自身治理能力的各种短板。

上世纪末，亚洲金融危机后，人们发现，在发展中国家存在着货币原罪，体现为三种错配：即货币错配、期限错配和结构错配。由于这种错配极易因美元的变动而引发危机，全球金融危机高潮时出现的「美元荒」再次凸显了国际贸易和投资体系对美元过度依赖的系统性风险，特别是流动性风险。

通过本币结算，减少地区贸易受到非本地区货币波动的影响。并由于本币结算，本币贸易融资将得到增加，对非本地区货币贸易融资的依赖将会减少，扩大经济贸易合作。在上述基础上，发展本地区金融市场，缓解投资和储蓄的期限和结构错配。

新兴市场和发展中国家在全球化背景下加强区域货币合作的要求日益强烈，以此来降低结算风险，促进本地区经济稳定和增长，推动区域经济金融一体化。与此同时，中国已成为世界第二大经济体、第一大出口国和第二大进口国，其经济规模和近年贸易地位也使其本币具有了国际使用基础。

2009年，中国与东盟签署了清迈协议，进一步强化了亚洲金融合作机制。上海合作组织和金砖五国也提出本币化进程，强调加强金融货币合作。为此，自2012年开始，中国开始逐步放开资本项目本币管制，鼓励境内外企业使用人民币进行直接投资。2014年又开始放开个人境内外人民币间接投资。

（二）货币金融要素与区域经济贸易一体化

货币金融要素推动区域经济贸易一体化进程，反之，以区域经贸合作为引擎的国际组织也助推一国货币影响力，建构其金融外交软实力。例如，东盟一体化助力人民币跨境贸易和投资。

中国与东盟开展国际合作的里程碑范例莫过于确立了《清迈协议》。2000年，「10+3」（东盟与中日韩）财长在泰国清迈共同签署了建立区域性货币互换网络的协议，即《清迈协议》。《清迈协议》主要内容包括扩大东盟互换协议(ASA)的数量与金额和建立中日韩与东盟国家的双边互换协议。

2014年，《清迈协议》修订版生效，货币互换资金规模将从1200亿美元增至2400亿美元。成员国出资额均翻倍，其中日本和中国各出资768亿美元，加上韩国，三国出资总额占整体80%。

《清迈协议》规定若「10+3」中某成员经济体出现危机，该成员有权依据协议规定，在其出资份额与事先设定的借款乘数相乘所得的额度内，用其本币与美元实施互换，以补充流动性，因此陷入金融危机的成员国将能更快地从这个外汇储备库中获得融资。

清迈协议的目的是使亚洲在发生金融危机的情况下可以迅速实现救助。金融危机发生时，获得IMF资金援助一般需要2-3周审查时间。而《清迈协议》规定，紧急情况下无需取得其他成员国同意，各国只需支付手续费，就可随时提取事先设定好的外汇资金（具体金额并未公布）。而在《清迈协议》修订版中又把与国际货币基金组织无关的可用融资额在资金池2400亿美元中所占比重从20%扩大至30%，危机国家可以即刻得到货币帮助。今后还将讨论进一步提高至40%。

（三）徘徊于国家债权和商业债权之间的软实力

有统计显示目前中国以商务部、进出口银行、国有商业银行以及大型国有企业为主体和21个中低收入国家签订主权债务协议，而因为中国拒绝批准加入20国集团提出的DSSI（暂停偿债计划），很多国外学者就此质疑中国应作为官方债权主体还是商业债权主体。威廉玛丽大学AIDDATA研究所的一项数据显示，中国的国家开发银行和进出口银行、国有商业银行，通过对境外债权实现债务国的抵押担保而削减了官方债权属性，凸显了商业债权属性。这一研究从另一侧面印证了，国际社会对全球治理体系的认知中，非主权实体在理念上日益得到认可与固化。资产本身的流动属性可能比主权国家的政治权力这只有形之手所触及到的领域更为广泛深刻。该机构还指出，中国在2014年一年中仅「一带一路」项目对外贷款就达到对外援助「donation」资金额的4倍。如果说传统的「赠与型」援助已经与今天的国际格局失调，那么借贷模式或许更能将今天的金融外交软实力发挥得淋漓尽致。

（四）专门性国际组织参与外交格局的影响力

在传统的国际货币基金组织、世界银行之外，例如巴塞尔委员会，它在《巴塞尔协议》基础上，由13个国家的银行监管当局组成国际协商机制，然而因其缺乏创新、不合时宜，被一些企业人士嘲讽为「老年人俱乐部」。EGMONT，金融特别行动工作组，都为具有国际经贸影响力的强势货币国家提供了博弈的舞台。

随着近年来国际反洗钱和反恐融资体系的重要性增强，金融类国际组织，特别是金融类政府间国际组织在全球治理格局的主体地位日益凸显。以金融行动特别工作组为例，该组织于1989年成立于巴黎召开的七国集团峰会，为应对国际金融犯罪，设定了国家层面和超国家层面的反洗钱合作机制，其后由于国际恐怖主义形势的蔓延，该组织的任务扩展到反恐融资等领域，与国际货币基金组织、世界银行、联合国等重要政府间国际组织都保持着密切联系和信息共享机制。通过金融特别行动工作组的原则延伸，在全球建立反洗钱和反恐怖活动融资网络，这是新成员国逐步加入该组织的重要步伐，现已形成一些地区性的下属组织团体。总部设在比利时布鲁塞尔的埃格蒙特集团(Egmont Group) 制定了《关于金融情报中心的说明》，从而确立了反洗钱国际信息交流与合作的行为准则，成功开拓了反洗钱国际信息交流通道。

近年来中国参与国际反洗钱合作日益深入展开，权力的扩大必然伴随对权力的监管，中国人民银行反洗钱局于2020年底发出通知，要求国内重要金融机构高度重视反洗钱信息安全保护工作，履行《中华人民共和国反洗钱法》以及相关法律规定的反洗钱信息安全义务，明确了反洗钱信息安全第一责任人的职责。

在对权力有效监管的规制的基础上，也随着区域经济合作的深化，中国更有底气提出「丝绸之路经济带」和「21世纪海上丝绸之路」。在此基础上，亚洲基础设施投资银行和丝路基金开始发起设立，以发展和完善亚洲金融体系，由此，人民币国际化呈渐进深化和加速发展的态势。

五、结语：双循环大格局下凸显金融外交软实力的重要意义

（一）货币资本作为外交软实力的重要因素

人民币是中国的主权货币，而人民币的国际化也就是主权货币的国际化进程、是人民币开始广泛进入非居民资产负债表的进程、是成为国际货币的进程。人民币作为跨境贸易的计价货币和结算货币，作为国际贸易融资的货币、跨境投资的货币、国际支付的货币，都从不同角度折射出一国货币金融影响力在外交博弈中的话语权。

前央行行长周小川讲过，「抓住人民币资本项目可兑换的有利时间窗口，在统筹国内需求与国际形势的基础上，加快实现人民币资本项目可兑换。」这句话十年前就讲过了。今天中央提出「构建国内国际双循环相互促进的新发展格局」，其实我们并非「零基础」学起，而是具有丰富的实践经验和理论积累。

国际关系学者李巍以中美博弈为切入点，集中关注中美两国的金融外交软实力，并嵌入国际制度的架构中加以分析。

作为金融崛起国和金融霸权国，中国和美国构成当今国际金融外交舞台上的两大核心角色。以2008年国际金融危机的爆发为分水岭，中美两国的国际金融地位发生了相反方向的变化，即中国的金融地位日益强化，而美国的金融霸权地位则有所削弱。这种地位的变迁促使中国采取了「进取型」的金融外交，而美国采取了「守成型」的金融外交。

美元是当今国际经济体系的主导国际货币，其国际化的历史经验值得参考和借鉴。美国在美元国际化的进程中采取了什么策略，有什么样的经验教训与启示值得探讨。美国在20世纪前30年推行的金元外交是现代金融外交的开端。

金元外交在推动美元国际化方面起到了重要作用，例如金元外交使得美国在拉美建立了美元主导的货币制度。

（二）金融资产作为参与对外援建的重要工具

李克强总理在2020年12月9日主持召开国务院常务会议，会议通过的《医疗保障基金使用监督管理条例（草案）》指出，对保险资金投资权益类资产设置差异化监管比例，最高可提升至公司总资产的45%，鼓励保险资金参与基础设施和新型城镇化等重大工程建设，更好地支持实体经济。

金融工具作为「一带一路」倡议实施过程中资金融通的重要支撑点,支撑着各国经济的持续发展，而金融外交作为整体外交的重要一环，保障着开放战略的不断深化和有效执行。

（作者为大陆外交部中国国际问题研究院助理研究员）

（本文授权中时新闻网刊登，原刊于中评社刊发、中评智库主办的《中国评论》月刊）

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