【專家之眼】永續喊假的？何以政府永續債發展牛步

台北市政府于今年1月10日挂牌发行25亿元永续发展债券，创国内政府机关发行永续债首例。北富银执行副总庄慧玫（左起）、北市捷运局长郑德发、北富银总经理郭倍廷、台北市长蒋万安、柜买中心副总经理李淑暖、北市财政局长胡晓岚、北市环保局长吴盛忠。图／北富银提供

根据OECD最新《全球债务报告》（Global Debt Report），2023年全球流通在外「永续发展债券」共4.3兆美元，其中有2兆美元、占比46.39% 之发行主体为公部门，包括了：国家、地方层级政府与多边组织。我国永续债的发展牛步，目前流通在外发行余额为新台币5,567亿元，且迟至今年1月，方才首次出现政府的参与。

截至今日，我国政府部门有：台北市发行6期、共新台币100亿元的「社会责任债券」，以及高雄市发行1期、新台币20亿元的「绿色债券」，总发行金额120亿元；在中央政府的部分，永续债的发行，则挂零。我国永续债市场政府发行之占比，仅有2.16%。

世界主要国家政府，皆将发行永续债作为投资净零排放目标的重要政策工具，何以我国政府永续债的发展如此缓慢？关键因素在于—公债主管机关财政部的心态。根据国库署对外表示：「要推永续债就必须是『乙类』、要具有『自偿』的性质。」解读这句话，必须先了解我国政府公债两三事。

根据《公共债务法》，中央与地方（直辖市、县市）公债，皆为公共债务，于预算编列时，公共债务未偿余额数，必须受到法定债限之规范。从财政纪律观点，为避免政府部门经由举债过度扩张，当然有节制公共债务之必要；但蹊跷在于，公共债务未偿余额的限制，于计算时，并不纳入「自偿性公共债务」。

所谓的自偿性公共债务，系指：经过中央或地方政府之公共债务管理委员会审议评估通过，可以透过未来营运所得资金、或经指拨特定财源作为偿债财源，所举借之债务。所以，《中央政府建设公债及借款条例》乃将发行之公债分为甲、乙两类，甲类公债用以支应非自偿之建设资金，乙类公债用于支应自偿之建设资金；各地方政府（目前仅有部分直辖市）之公债发行自治条例，大抵也都有相同之分类。

按此，财政部坚持永续债必须是「乙类」，公债发行资金所投资之资产或计划，必须具备「自偿」的性质，思维逻辑，让人费解。

所谓永续发展债券，跳脱各国法令或交易平台所规范的细节，系指遵循国际资本市场协会的《永续发展债券指引》（Sustainability Bond Guidelines），将举债所募集资金，用于融资（或再融资）绿色投资计划或社会效益投资计划，所发行之债券。永续债压根并未要求所投资之特定资产或计划，必须具备自偿性；具自偿性并不表示一定是永续投资，永续投资也未必一定具自偿性。

财政部坚持永续债必须自偿，难道是出于对永续发展债券本质之误解？此外，就目前实际发行的情形来看，财政部也很难自圆其说。

根据证券柜台买卖中心资讯，台北市政府所发行之6期社会责任债券，皆为「乙A券」、属具自偿性之乙类公债；但另一方面，高雄市政府所发行之绿色债券，则为「甲A券」、属非自偿性的甲类公债。财政部若坚持永续债必须是乙类、具自偿性，何以高雄市政府发行之绿色债券却是甲类、非自偿？

事实上，我国政府自偿性公债的发行相当有限，有如凤毛麟角。以2023全年为例，中央政府发行之17期公债（包括增额发行）中，仅有1期、发行金额180亿元为自偿；至于台北与高雄两市，自偿性公债的发行皆为零。因此，坚持政府发行永续债必须是乙类、具自偿性，有如放弃以政府永续债作为达成净零排放目标的政策工具选项，宣告政府退出我国永续债市场。

最后，如果坚持永续债必须自偿，用意在将所发行之政府公债，排除于债限的计算，则是有违财政纪律，应受公评。有关这一部分的讨论，碍于本文篇幅，待另文拆解。