资本金提升计划一波三折 华尔街大行与美国监管部门展开“拉锯战”

21世纪经济报道记者 唐婧 北京报道

美国银行业再度迎来重磅消息。

美联储负责银行监管的副主席迈克尔·巴尔（Michael Barr）近日表示，一项要求大型银行持有更多资本金的计划大概率会进行重大调整，其中与操作风险、市场风险和信用风险相关标准也可能会有所变化。

记者了解到，巴尔提及的这项计划是指去年7月美国银行监管部门公布的美国版巴塞尔新规草案，主要内容包括提高对大型银行的资本要求、修改风险加权资产的计量方式等，旨在增强金融体系的抗风险能力。

美国银行业主要由美联储（FED）、美国财政部下辖的货币监理署（OCC）、美国联邦存款保险公司（FDIC）以及美国国家信用合作社管理（NCUA）等机构分担监管职责，而美联储负责银行监管的副主席巴尔则是这份美国版巴塞尔新规草案的主要起草者。

这份草案当时引发了美国大行CEO的激烈抗议和随后的一系列游说工作，他们的理由包括，更高的资本金要求可能削弱信贷投放能力进而拖累经济增长、可能造成信贷需求流向监管不足的影子银行领域以及抑制未来几年的股东回报等。

从巴尔的最新表态来看，金融机构的抗议和游说工作似乎起到了一定效果。巴尔表示，将对该规则进行一系列广泛而重大的修改，目标是在美联储理事会中达成一致，并和其他监管机构达成共识。

值得一提的是，美联储主席鲍威尔今年3月初出席国会听证会时表示，美国监管部门可能会大幅调整要求大型银行持有更多资本金的计划。鲍威尔甚至直言，监管部门有可能放弃去年7月提出的计划并拿出一个新的草案来，这是一个非常可能的选择。

如何防范“大而不能倒”？

作为高杠杆经营的行业，银行被要求持有一定资本金作为缓冲，以吸收潜在损失。2023年3月以来，美国硅谷银行、签名银行、第一共和银行相继倒闭，引发了市场对美国银行业稳健性的担忧。如果中小银行尚可通过兼并重组的方式化解金融风险，大型银行则面临“大而不能倒”的问题。

在此背景下，美联储、联邦存款保险公司、货币监理署于去年7月发布草案，提出资产规模不低于1000亿美元的大型银行的资本要求将在目前水平上提高约16%。其中，规模最大的8家银行首当其冲，需将资本金提高19%左右，资产规模在1000亿至2500亿美元的银行则被要求将资本金规模提高5%。

这8家规模最大的银行同时也是全球系统重要性银行，分别是摩根大通、美国银行、花旗集团、高盛集团、纽约梅隆银行、摩根士丹利、道富银行和富国银行。

巴尔曾在《银行资本为何如此重要》一文中表示，资本监管，要求银行拥有与其资产规模相适应的资本储备来应对风险，这可以确保银行放贷更加安全、谨慎。经济不景气时，资本充足率低的银行往往被迫缩减贷款，而资本充足率高的银行则可以继续向家庭和企业发放贷款，支持经济发展。

巴尔认为，就资产规模而言，银行规模越大、越复杂，其潜在的社会风险也越大，所以需要制定更高的资本要求来确保这些银行内化风险和成本。制定与风险水平相适应的资本标准，也有助于减轻中小银行的监管负担，促进银行部门的多样化，为消费者提供更多选择。

明尼阿波利斯联储主席卡什卡利（Neel Kashkari）曾发表文章称，希望银行管理者将更多资本金投入进来，如此美国纳税人就不必承担下一次银行倒闭的成本。

卡什卡利还直言，银行讨厌更高的资本金水平，因为资本金的数量会对它们的股价产生反作用，因此他们将利用自己强大的影响力以对抗更高的资本金要求。“我们要拿出勇气，走艰难的道路，解决银行业潜在的脆弱性。”

从美国8家大型银行CEO的激烈反应来看，他们对这一草案背后的监管思路并不认同。2023年12月，以摩根大通为代表的八家美国主要金融机构总裁亮相国会山，出席了参议院金融委员会组织的年度例行听证会。会上，各大银行代表纷纷对即将推动的监管新政表示不满。

摩根士丹利首席执行官詹姆斯·戈尔曼(James Gorman)在会上激烈陈词，称美国大型银行全面增加资本金是完全没有必要的。这将使信贷变得更加昂贵，更难以获得，同时损害经济的竞争力，并将更多活动推向金融服务业监管较少的领域。

中国银行研究院研究员杜阳告诉21世纪经济报道记者，美国大行CEO对美国版巴塞尔新规草案抵触情绪强烈，主要有三点原因。一是资本要求提高会增加大型银行融资成本和融资压力，对银行经营、成本控制等方面带来挑战；二是新规一定程度上会限制大型银行的业务拓展和投资，从而削弱盈利能力；三是草案中并未设置充分的过渡期安排，部分银行需要在较短时间内达到新的资本要求，从而面临较大的资本补充压力。

杜阳认为，提高对大型银行的资本要求的确会对其盈利能力、业务拓展、融资成本、风险偏好等方面产生一定影响。不过，从中长期视角来看，美国版巴塞尔新规的实施是必要的，这将有助于维护金融体系的稳定和长期可持续发展。

此外，记者了解到，新规还将导致大型银行将更多利润计入资本金，相应的利润分红与股息也会随之减少。（更多详情 请见 23家大型银行通过美联储年度压力测试，中小银行埋雷）

“提高监管能力而不是资本金水平”

除了美国大行CEO的集体反对，美国监管部门内部针对大幅提高银行资本金水平也存在分歧。例如，美联储理事米歇尔·鲍曼(Michelle W Bowman)本月在佛罗里达银行家协会领导午餐会上发表演讲时表示，较高的资本金水平提高了银行抵御压力的能力，增强了银行吸收损失的能力，保护了存款人、存款保险基金和其他债权人。

与此同时，鲍曼强调，资本是有成本的，更高的资本要求通常以增加金融服务成本的形式传递给客户，最终可能会减少市场上这些服务的可用性。银行资本的成本也会影响融资活动是发生在银行体系内还是发生在银行体系外的非银行实体。

事实上，早在美国版巴塞尔新规草案出台之前，鲍曼就明确公开表示，美国银行业需要更好的监管，而不是更好的资本金要求，因为后者可能会阻碍放贷和竞争。在她看来，提高资本金要求无法解决监管有效性的担忧。

国家开发银行资金部张鹏等人近日在金融监管总局主管刊物《中国银行业》杂志上撰文表示，美国银行业监管体系的诸多问题是美国银行业危机的根源。一个典型的问题就是，美国银行业监管体系受利益集团影响严重。

文章称，美国的银行业监管立法及执行体系体现了民主党与共和党之间的矛盾、中小银行与华尔街大行之间的矛盾、各大监管机构之间的事权之争、金融机构与消费者之间的矛盾。任何党争、政治游说、利益集团的诉求、监管机构间的权利争夺都会体现在国会投票行为上。各利益集团通过游说、政治献金等方式在立法环节争取利益，影响了议员的客观性，也影响了立法的初衷。

例如，特朗普干预《多德－弗兰克法案》修订，放松了金融监管就是一个典型案例。特朗普在竞选过程中为争取民主党支持，不遗余力地推行放松金融监管，为中小银行松绑。胜选后为兑现竞选承诺，他推动修订了《多德－弗兰克法案》。

据了解，修订之前，法案规定资产规模超过500亿美元的银行被列为“系统重要性金融机构”，需要接受严格监管。2018年美国国会通过法案修订，将资产规模门槛上调至2500亿美元，仅剩下少数大行需要接受严格监管。硅谷银行、签名银行在2022年底的资产规模分别为2090亿美元和1100亿美元，不在重点监管之列，以至于近年来掩盖了自身问题，埋下了危机的祸根。

中信证券银行业首席分析师肖斐斐则指出，美国银行业“双层多头”监管模式存在监管真空。美国银行体系区分为全国性银行和区域性银行，其中全国性银行在联邦层面接受货币监理署、美联储和联邦存款保险公司等的多头监管，区域性银行除联邦层面外，也接受州银行监管机构的监管。多头监管的架构，在系统性风险防范、监管协调、重复监管等方面存在不足。