人民陪审员制度与民众的司法参与
范愉
作者简介
范愉，女，1987年获人大法律系法学硕士学位，1988年至1990年7月在最高人民法院高级法官培训中心工作，1990年8月至1995年12月在日本国立名古屋大学法学研究课学习，获法学博士学位。1996年2月回国到中国人民大学法学院任教。现为中国人民大学法学院教授，博士研究生导师，中国人民大学法学院多元化纠纷解决机制研究中心主任。兼任中国法学会比较法研究会副会长、中国法学会法理学研究会理事。主要研究领域：法社会学、比较法学、纠纷解决，以及比较司法制度和比较民事诉讼法等。
核心观点
就整体而言，人民陪审员制度尚未真正发挥其预期的功能和价值，需要进一步改进。
人民陪审员制度的实行应充分借鉴以往的教训，在承认司法民主和公众参与司法的正当性与价值的前提下，正视现实和客观条件，采取少量和典型示范的方式循序渐进地加以推进，才是合理的选择。
问题的缘起：司法公信力与司法民主
在中国，如何提高司法的权威与公信力的问题，已成为法治建设和司法改革的关键。毫无疑问，司法的作用和地位在不断提高，但当下的司法活动中却显示出一种深刻的矛盾：一方面，民众缺少有序参与司法的机会和渠道，司法也缺少合理的公共正当性评价机制，司法的社会公信力难以提高；另一方面，民众对司法的监督则混乱无序，各种非正常方式，包括网络民意、涉诉信访、媒体、公共舆论等往往借监督之名频繁地介入司法活动，甚至使司法程序的正常运行及司法权威受到极大的干扰，并成为司法独立的障碍。毋庸置疑，这种情况缘于多种复杂的社会原因，但其中一个不可忽视的原因是公众对司法的正当性认同较低。在中国当代司法制度建构和改革中，除了决策层外，起决定作用的主要是司法机关和法学精英，而普通社会公众实际上并未参与这一过程。在司法的职业化、制度化、规范化程度不断提高的同时，司法民主的价值一直未获得社会和法律界的肯定。其结果是，司法与社会和民意的沟通始终不畅，公众对司法制度和司法改革的评价不高。如果说在司法改革初期，除当事人外，普通民众对司法尚处在被动观望状态的话，那么，近年来社会公众对于司法审判的关注与日俱增，显示出对司法活动极大的参与积极性，在一些个案中，公众通过多种渠道和方式，包括网络舆论，对司法活动产生了重要影响。既有积极影响，也有不当干预。这说明司法改革在追求确立司法独立、维护司法权威、继续完善现代司法制度司法程序的同时，需要将司法民主和公众对司法的有序参与纳入视野，因为封闭和排斥只能加剧司法与民众的疏离感，甚至引起社会对司法独立的抵制。将民众对司法参与的积极性引导到正当程序之中，对于减少公众基于不信任和非理性对司法的负面干扰或干预，提高司法的正当性、公信力无疑至关重要。
人民陪审员制度：理想与现实的矛盾
现代法治社会崇尚司法独立和法律职业化，同时对于司法民主也有着普遍的价值认同。世界各国存在的各种形式的“非职业法官”，就是在司法民主理念基础上形成的丰富多彩的制度实践，中国的人民陪审员制度也属于这一范畴。人民陪审员制度承载着司法公开、司法民主和司法公正等重要价值
。作为民众参与的一种法定方式，人民陪审员制度提供了公众直接参与审理具体案件的机会，具有制度化、程序化和规范化的特点，与注重通过行政管理和集体决策（如审判委员会）、外在监督（如人大、媒体、信访）和责任追究等传统方式具有截然不同的理念和进路；与当事人和公众舆论对个案的评价相比，则更加规范，参与程度也更深入。在司法改革中，人民陪审员制度被寄予很高的期待。2004年8月全国人民代表大会常务委员会通过了《关于完善人民陪审员制度的决定》，确立了人民陪审员制度的法律地位；2009年11月最高人民法院通过了《关于人民陪审员参加审判活动若干问题的规定》，使其进一步规范化。然而，人民陪审员制度在设计之初就显示出很多的矛盾和不确定性，如全国人民代表大会常务委员会关于人民陪审员的来源、学历、选任方式、任期、适用范围等的规定，显示出非平民化或精英化追求；而参审方式和范围等方面的模糊设计则使其很难应用于重大刑事案件。制度的粗放使得实践中的再设计和地方化不可避免，此后，最高人民法院的司法解释和司法政策在推动人民陪审员制度中，开始使用陪审数量、陪审率等指标对基层法院进行激励，但在追求数量和规模扩张的同时，其工作重点实际上是一种低端应用，且显然并没有充分考虑成本效益和陪审质量的问题。在这种背景下，各地各级法院在运行中的不同理解和解释以及功利动机使得人民陪审员制度的不确定性和创新空间被进一步释放。鉴于此，在人民陪审员制度实行多年之后，确有必要通过其运行的实践和效果加以检验，审视其预期目标和价值是否实现，发现其存在的问题并加以改进。从近年来各种经验材料中可以看到，一方面，我国社会和法律界内部对人民陪审员制度不乏善意、乐观的态度和改革的努力。立法者、司法机关和一些研究者都认为这一制度充满了“生机”，实践中也可见经过精心扶持、试点和创新而形成的成功个案或“模式”，统计数据甚至显示出巨大的成就：据2012年最高人民法院工作报告显示，2011年人民陪审员总数达到8.3万人，全年参审案件111.6万件，占一审普通程序案件的46.5%。据2013年最高人民法院工作报告显示，2012年人民陪审员数量达到8.5万人，参审案件148.7万件，比2007年分别上升52.7%和294.5%。在此基础上，2013年最高人民法院《关于切实践行司法为民大力加强公正司法不断提高司法公信力的若干意见》中提出：两年内实现人民陪审员数量翻一番的“倍增计划”。依法拓展人民陪审员陪审案件的范围，明确人民陪审员的权利和义务，加强人民陪审员的培训工作，提高人民陪审员的能力水平，强化人民陪审员的责任意识，保障人民陪审员充分行使陪审权利。然而另一方面，各地反馈的实证资料表明，在统计数字呈现出“繁荣兴盛”的背后，人民陪审员制度的运行确实存在着不容忽视的问题和困境，实践中甚至已开始远离制度设计的初衷，显示出制度异化的迹象。例如，普通民众志愿性的广泛参与，演变为专职化和依靠司法资源支撑的法院雇员；其主要功能从参审转变为法院辅助功能（书记员、特邀调解员、助理法官等）；实现司法民主和公正方面的功能，让位于减轻法院压力（包括在组成合议庭和调解方面人力或能力的不足）的功利的作用；人大代表、技术专家、律师和法学家、高学历的社会精英以及各种
社会团体的代表等成为人民陪审员的主体，为数不多的人民陪审员每人年均参与陪审约17次；70%的人民陪审员用于普通民事案件，但在一些社会公众广为关注的敏感案件中却很少看到人民陪审员的身影。即使在少数人民陪审员参审的刑事案件中，其作用也似乎并不尽如人意。例如2012年法院在审理“故宫盗窃案”中有两位人民陪审员参与，但该案判决同样招致了部分律师和法学家的异议；而河南法官因“眼花”做出的错判中，两名陪审员的眼睛似乎也并不明亮，他们固然不会受到“责任追究”，但其参与显然并未提升或保证司法的正当性和公正性。不仅敏感的媒体和律师完全无视陪审员作用的存在，从社会公众的角度而言，似乎也很难感受到人民陪审员制度与自身参与司法的权利和义务之间的关系，普遍对人民陪审员存在怀疑、漠视和观望态度。因此，该制度的存在并没有有效减少或遏制公众对于司法无序参与的需求、方式和程度。这说明，就整体而言，人民陪审员制度尚未真正发挥其预期的功能和价值，需要进一步改进。
突破困局之路
在世界各国的司法实践中，“非职业法官”始终在与时俱进，社会在发挥其作用、赋予其新的功能的同时，也在努力克服其局限性和弊端。而与其相关的理论和实证研究则始终是法学、比较法学、社会学乃至政治学的经典研究课题。人民陪审员制度作为一个特定的中国问题，不仅仅是一个价值和形式选择的问题，更需要对其社会因素、文化因素、环境因素和体制因素加以细致地关注，清醒地认识其中存在的高度不确定性和制度创新的契机。这是一个值得法学研究者为之付出学术努力的领域，更是需要决策者、司法机关和社会公众通过实践不断求解的课题。需要强调的是，在法律制度移植或建构中，合理的风险评估和成本控制是成功的关键。当代世界各国在非职业法官制度的改革和建构中，无不重视对其使用范围和成本效益加以控制。然而，我国司法历来注重追求效率，人民陪审员制度的运作也不可避免地受到形式主义的效率及评价指标的左右，这种“管理”和推动方式容易诱发一些法院运动式盲目扩张的欲望，导致该制度偏离预定目标。实践证明，过犹不及，任何制度如果超越客观条件和社会承受力追求快速数量和规模扩张，都不可避免地会导向低质或异化的结果。因此，人民陪审员制度的实行应充分借鉴以往的教训，既不可能期待其立竿见影地解决司法腐败或公众的不信任问题，也不能依靠它一蹴而就地提高司法的公正性和正当性，尤其是决不应仅以数量和规模作为评价其成功与否的唯一标准。在承认司法民主和公众参与司法的正当性与价值的前提下，正视现实和客观条件，采取少量和典型示范的方式循序渐进地加以推进，才是合理的选择。具体而言，首先应以一些有重大社会影响的个案（特别是刑事案件，如李昌奎案）为突破口，组成由多名审判员和人民陪审员组成的大合议庭进行审理，并给予人民陪审员独立表达意见的权利和保障机制，以此切实落实民众的实质性参与，形成示范效应。同时，可以继续坚持现有的其他合理尝试和经验，逐步引起公众对人民陪审员制度的关注和认同，疏通并规范普通民众参与司法活动的通道，进而使其成为常规性制度和沟通司法与社会的桥梁，最终孕育培养起司法民主的文化。由此，人民陪审员制度的功能和价值才会较好地实现。毫无疑问，这将是一个相当长的历史进程。
（本章完）