不仅帝国的豪族对粮食的看法在逐步转变，帝国的官员也开始觉得，粮食只是一种填饱肚子的生活必需品，而不再是财富的象征。有些人甚至在议论，要是帝国改变食秩发放制度就好了，省得家家建一个大粮仓。
自高祖皇帝起，帝国官员的食秩发放都是一半粮食，一半钱。比如一个食秩六百石的官员，那么他每年的工资中有一半即三百石是粮食，凭帝国相关部门开出的工资粮引到帝国粮库去领粮。另一半按每石六十钱的官价折算成钱发放。三百石粮食很有点堆头，硬是要一个较大的库房存放。要是食秩数千石的高官，需要建的粮仓就更大了。
当然，帝国敞开收粮，可以把粮引直接变成钱。但收购价低了半成，按每石六十钱发放的粮食如果转头卖给粮库，就变成五十七钱了。官员当然不愿意自己的工资平白缩水，只能辛苦点，往家里搬粮。
官员们的议论慢慢集中到帝国高官那儿。在一次帝国高官会议上，太傅把这个问题提了出来。当然，太傅也是经过深思熟虑的，既要考虑方便帝国的官员，也要考虑政策的衔接和逐步过渡。
太傅说，帝国能不能逐步减少官员食秩中粮食的比例。比如每年减少一成或半成。太傅是怕如果一下子全部用钱来发放的话，帝国的粮库库容不够。
听到这样的提议，牛弘还是挺高兴的。这说明帝国的官员对帝国有信心，对帝国的农业政策和发展前景有信心。官员是帝国最强势的集团，在帝国豪族中也占了较高的比例。获得了帝国官员内心的支持，牛弘打造强大帝国的梦想才有可能实现。
牛弘同意太傅的提议，其它高官也没有意见。只是减少的比例要与大司农曹嵩商量一下，看帝国粮库的库容和调节能力能否跟上。
大司农曹嵩也是帝国品秩二千石的高官，每年的工资中有一千石粮食。要是改成货币发放，当然也是受益者。但他不能胡乱表态，否则受益的是众官员，倒霉的就是自己了。经过反复的排查与演算，他最后表态，今年官员的工资实物发放比例可以降低半成，也就是拿五成五的钱，发四成五的粮。
这一道诏书的下达，有点推波助澜的作用，豪族也有更多的人不愿意屯粮了。使得今年帝国粮库的工作量增大不少。这着实把曹嵩吓了一跳，还好自己在向牛弘奏报时留有余地，否则就有难堪了。
这种观念的转变，激发了社会的活力，人们把以屯粮形式沉积的财富变成了钱，变成了再创造的资本。如果引导得好，必将变成社会发展强大的动力。连牛弘也没有想到，这一天会来得这么快。
一个社会想要发展光靠自上而下的努力往往成效有限，光有下面的积极性也不行。只有全社会激发活力，帝国的政治架构正确引导，那么社会发展的速度是不可想象的。
人们常常把工业革命想象得很难，总认为在古代是不可能的。实际上是对社会发展的规律认识不足。近百年人类社会的发展超过以前上万年社会发展的总和，为什么这个时间之窗不能提前呢？
牛弘知道，帝国正获得了千载难逢的发展机遇，如果没有正确引导，这种全社会的活力会加剧社会矛盾，甚至有可能摧毁帝国。就象一个练武功的人，获得巨大的能量去冲关，如果不得法，就会走火入魔。
牛弘首先想到的是，帝国现在的政治体制已经不能适应社会的发展。现在帝国的政治架构有点乱，三公已经被牛弘砍得剩下一公了，就是负责军事的太尉。高层会议是帝国的最高决策机构。办事机构有九卿，外加帝国南方开发指挥使衙门和帝国靖边协调使衙门。与九卿接近的官员有尚书令，御史中丞，司隶校尉和镇守一方的将军。至于帝国书局、帝国南方制造局等是级别低得多的中央机构。
九卿机构中，职能为皇宫服务的占了一大半，有太常，太仆，光禄寺，少府和宗正。廷尉是负责司法的，卫尉是负责京城安全的（有点类似于后来的九门提督），大鸿胪是负责外交的。掌管帝国经济和民生的只有一个部门，大司农。这怎么能适应经济社会的发展呢，必须改革，而且到了非改革不可的时侯了。
革命就得先革自己的命，改革也得先从围绕皇宫的部门开始，动大手术。牛弘反复权衡，把五大部门加上大鸿胪，六个部门合并成两大部门，名称还是沿用光禄寺和少府。
把原属少府的帝国监察部门御史中丞独立出来，名称就叫御史卿，成为帝国的一级职能部门。
廷尉和卫尉不动。把大司农拆分，单独成立一个部门分管原财政税收，就叫税币府。剩下的农业水利粮食的管理还归大司农。
另外增设分管各类新兴产业的百业府，分管科技教育的科教府，分管医疗和卫生的国医府，分管帝国各类矿山和官营作坊的作坊都监。
这样一来，还是九大部门，但职能却以先前大不相同，经济民生占的比重大大增加。
帝国高官会议（有点类似于后来的上书房）不动，还是帝国的最高决策机构，增加御史参加帝国高官会议。而尚书台的功能暂时弱化，成为帝国高官会议的秘书机构。
改革就是权力的再分配和利益的再分配，象这样大刀阔斧的改革必将触动很多人的利益，而这些人在帝国能量巨大。但牛弘已经下定决心，非改不可。否则整个帝国社会矛盾的积累和加剧同样是要命的。
要想推动这样一项大的改革，首先必须取得太傅的全力支持。于是牛弘先找太傅单独商议这一议题。
牛弘的想法把太傅吓一大跳。这样大规模的改革简直把帝国的政治架构翻了个面，碰到的阻力也是可想而知的。
牛弘谈了现在进行改革的必要性，帝国彻底解决农业和粮食问题已经不会遥远，帝国豪族和百姓对帝国的政治信任，已经在随帝国的政策起舞，如果不改革，帝国的政治架构反而成为社会发展的阻力。
太傅不愧为谋国老臣，看到牛弘决心这样大，他就认真思考了一下，提出了一个保证这次改革成功的技巧。太傅说：“为了确保改革成功，一是要赶鸭子上架，二是要温水煮蛙。”
牛弘来了兴趣，让太傅讲祥细点。
太傅说，这样大的改革，阻力很大。主要阻力来自高品秩高官，他们没有做错什么，就让他们下来，有点说不过去。所以在改革之初，就应该确定，高品秩官员全部有岗位，而且品秩不降。这样一来，帝国的高官就没有理由反对改革了。新的机构架构出来后，现有官员的能力可能不能胜任新的岗位，这一点可以先不考虑，先把他们安排在新岗位。这叫赶鸭子上架。
为了让新的部门能够行之有效地开展工作，可以因人设事，在那些主官不能胜任的部门，设立副职，选拔行家担任。
机构改革完成后，有一些官员可能慢慢适应新的岗位。而另一些官员也许没能力适应。这些没有能力的官员最终要下去，但不能急。特别是改革之初的半年不要动他们。等新的部门全部能有效地开展工作后，再来捉他们的错，一个个地清理他们出局。这叫温水煮蛙。
牛弘一听，受益匪浅。就这样，太傅与牛弘在帝国机构改革上，达成了一致。
第二天，牛弘召集帝国高官开会。抛出了帝国机构改革的设想。廷尉、卫尉不动。把原来光禄寺、太常、太仆、宗正、少府和大鸿胪重组合并成光禄寺、少府两个部门。把大司农拆分成大司农、税币府两个部门。新增百业府、科教府、国医府和作坊都监四个部门。并把各个部门的主要职责大致说了一下。牛弘还想把御史中丞升格，重开御史府。只是级别与九卿平行。
改革方案一抛出，帝国高官都不说话。牛弘和太傅知道，他们是在为围绕自己的那些个人脉考虑，怕不好摆平。
太傅补充说，这次改革只是机构职能的改革，不是想罢谁的官。所有帝国六百石以上高官只要听从安排，都有岗位，而且品秩不降（太傅也是个妙人，只说赶鸭子上架，不说温水煮蛙）。
这一下，其它人的总算缓了一口气，就开始积极参与讨论。