改革军制，最难的其实还不是制度，而是不合适的人到何处去。新的制度之下，原来的将校士卒很多都不合适。对他们的改造学习，及其后续安排才是最棘手的。
徐平最终想通，不能把禁军的现状归结于某一个人的错误，或者某一群人的错误，要充分地认识到，禁军的将校士卒同样是旧制度和军事文化的受害者。这样一种思想，是禁军改制全面展开的基础。如果把禁军现在的局面，归结到是禁军中人的错误，从而把他们一脚踢开，完全另起炉灶，是不合适的。这样做政权不负责任，也表现了当权者没有政治担当，最终后患无穷。理政者把政治原因转稼到人的身上，不把这些人当自己人，让他们为政治行为背黑锅，或许能一时解决问题，但也种下了祸根。你不把别人当人，那他们视你为仇寇就理所当然，骂是轻的，真逼得活不下去了同归于尽也是天经地义。
制度是管人的制度，文化是人所表现出来的文化，制度和文化的落后由特定的人群表出来，错误却不应该由这特定的人群还承担。认识到现在的禁军同样是落后的制度和文化的受害者，当政者便当怜之爱之，而不应当把他们当垃圾扫到一旁。他们不能够适应新的制度和文化，朝廷应当为他们找出路，让他们能够开始新的生活。改革制度和文化，同时完成人的改造，才能够最终完成军制的改革。
禁军原有上层将领的能力不足，他们已经习惯了原来的管理体系。新的制度，要求有较高的文化和专业知识，要求有较高的协调组织能力，以前那种简单粗暴的管理方法行不通了。很大一部分人转变不过来，即使组织学习，也只有少数人能转变，大部分人终究还是要被淘汰。这是事实，当政者没有权力抱怨，应当给转变过来的人以新生，也要给转变不过来的人以另一种生活。埋葬旧的文化和制度，把人从那种制度和文化中解放出来。
底层的士卒也有同样的问题，在禁军旧制度和文化下主动性不足，积极性不高，责任感不强，过于注重经济利益。对他们的改造同样非常困难，要有充分的思想准备，军制改革全面铺开，可能会面临大量旧军人除役，要安排出路的问题。这跟历史上新中国改造旧军阀军队不一样，那时候军阀部队的军人多是参军未久，不足一代人的时间，现在的禁军却有数代一两百年的从军家族，而且为数不少。让他们适应新的军事制度和文化，非常困难。他们浑身不自在，困苦难当，军队也受不起折腾，不如别寻出路。
几个军中最重要的人物聚在一起，讨论最多的还是旧军人的出路问题。全国二十余万厢军已经为数不少，无法再向里面大量增加人员，淘汰的旧军人最终要离开军队。
最大的去处无非是营田务和三司属下的场务，营田务还好，三司场务是不愿意接收这些人的。难管理，不愿意干活，游手好闲自由散漫惯了，不适合工场。
明镐道：“前日程参政从京城发来公文，三司已挪出六十万贯现钱，用于安置除役禁军士卒。只是这些人向何处去，中书一直定不下来，着实难办。”
徐平道：“河北禁军多是本路人氏，让他们离乡土多不愿意。中书和枢密院先前问过几次，欲招人去西北，只得不足万人，杯水车薪而已。要安置他们，还是先从河北路想办法。等他们离开了军营，慢慢习惯，再劝其向其他几路去。”
“留在河北路也不是不行。由于黄河决堤，大名府以东以北被淹地方不少。今年河水已经退去，归于新河道，有不少土地要重新开垦。可以让三司在这一带建几处营田务，引一些除役兵士去。依先前安置的人来看，他们还是愿去营田务的。”
河北路流民回乡，是由杜衍在督促安排，对此了解较多。百姓受灾，流落到其他州县渡荒，并不是所有的人都会回来。总有人留在外地不回乡，是以闲田众多。只要三司肯拿钱出来，收买土地，营田务建起来并不难。营田务是半军事化管理，生活有保障，虽然不如地方上自由，但很多禁军兵士喜欢，他们习惯了这种生活。
按照安置标准，凡是除役的兵士入营田务，每一家人分三间房，另有三十贯钱作为安家费。这个标准可是不低，相当于中等户。营田务生产资料，如田、牛、犁等农具，都是营田务所有，不需要农户自办。进营田务的除役兵士，基本是拿着钱，带着行礼，与家人到地方便可以开始新的生活。这种安置方法，是比较顺利的。
只是营田务能够接收的人终究有限，整个河北路，最多也就接收五六万人，使劲向里面塞也突破不了十万人。禁军一人到地方就是一户，十万户相当于大州，已是不容易。
说起安排禁军士卒入营田务，徐平不由摇头叹气：“现在最让人觉得难办的，是想入营田务的士卒，也多是军中想留下来的人。愿意种田过活的，多忠厚老实，哪个军官不想把这些人留下来？反而是那些不适合在军营的，怎么劝都不愿意走，最是麻烦。”
几人深有同感。愿意干活的人哪里都想要，军中也想留下来。真正神憎鬼厌，游手好闲惯了的，地方不想要，军中同样不想要，偏偏他们不愿意走。在军营，不管怎么样都有一份固定口粮，到了外面可就未必。不管营田务还是三司的场务，再是说得天花乱坠，都有一个共同的特点，干活多的多得，干活少的少得，不耕不稼者不得食。
见了几个人的样子，赵祯有些着急，道：“军中兵士，俱都一样，委实有游手好闲好吃懒做之徒，终归少数。这些人也要安排去处，万不要马虎大意。留在军中为害，断然是不可以的，不然军中改制会成为空谈。不给后路，赶出军中来更是不行！”
徐平等人苦笑。外朝大臣难不难皇帝先不管，得把他的威望保住，把这些人的人心笼络住。禁军，特别是驻开封城的禁军，闲汉着实不少，赵祯也知道得很清楚。改制为新禁军之后，这些人绝不许留在军中，这一点赵祯明白得很。把他们赶出军营，一定要安置得当，不然闹出事来不行。怎么安排，那就不是皇帝操心的事了。
最后，徐平道：“不如这样吧，把这些不适合在军中，又无处可去的人，暂时不除去军籍，别编为一军。自滑州以下，黄河泥沙年年淤积，如今河道已高于两岸甚多，下游又岂能够不决堤？新冲出的河道，中书派人查探，入海处又已开始堆积泥沙，只怕安稳不了几年。这别编出的一军，就让他们清理黄河水道，不要再成大灾。具体办法以后再想，由三司拿出一些钱来，先把这些人养起来。”
只要上游的泥沙不断，治理黄河就无法一劳永逸，要做好持久战的准备。让除役无处可去的禁军士卒，先做这一件事，用几十年的时间，把问题解决掉。等到这些人和他们的子孙后代习惯了地方生活，慢慢引导到其他地方去。那个时候，治理黄河就交给地方上就好了。惟一的问题，就是三司要在以后的数十年中，每年编列一笔数目不菲的治河经费。
想了一会，杜衍道：“如此做也不是不行。治河花钱再多，还能比养军更多？便从孟州一直到河口，编成一支治河大军，设一提举官员，安置无处可去的禁军士卒。”
赵祯道：“如此可行。若三司钱粮艰难，可从内库助一些。”
说完，赵祯热切地看着几位宰执，想让他们谢一谢自己。却不想徐以下，几个人都没默不作声，没那个意思。
把人从禁军中剥离出来，用于治河，自然就成了厢军。厢军的待遇比禁军差，但为了安抚人心，中书不会降他们的俸禄。三司的钱没有省下来，真正省钱的，是从此不用给他们发赏钱了，省下来的是赵祯内库的钱。恶人由宰执们去做，省了赵祯的钱，他拿内库的钱助三司是天经地义的事情，凭什么要谢他。
赵祯自己也明白这个道理，尴尬地笑了笑，没有再提。道：“提举河事必须重臣，朝中谁可当此任？”
杜衍道：“王沿曾与昭文相公一起相度导洛入汴，当时或有小错，此时却为行家。
提起王沿，包括赵祯在内，一起看着徐平。当年两人一起勘探河道，不少矛盾，最后王沿闹得灰头土脸。现在徐平做到了宰相，不知怎么看当年的这个老冤家。
徐平笑了笑：“此一时彼一时，王沿先到岭南，再到西北，所到之处有政声。可招其回朝，若对河渠事真个熟悉，自可用他。”