奔腾思潮》监察院有权「审议」审计部？（张志伟）

监察院长陈菊。（中时资料照／刘宗龙摄）

监察院审计部7月公布去年度中央政府决算审核报告内容，其中包括前瞻基础建设、居住正义、能源转型、特别预算等部分，被在野党与舆论引用，据此质疑执政党举债过高。日前传出监察院长陈菊上月在院会要求审计部应设发言人，依事实适度澄清，被外界质疑是不当施压及越权。监察院新闻稿进一步指明，「依据审计法第17条、第20条及第69条规定，审计部针对各级政府及其所属机关绩效，有无涉及未尽职责或效能过低情事；各机关人员有无涉及财务上不法或不忠于职务上之行为；及查处各机关不为负责答复或答复不当案件，依法即应报监察院处理。又依据审计法第34条规定，审计部应将决算审核意见送陈监察院审议。监察院依据『监察院审议中央政府年度总决算审核报告办法』、『监察院审议地方政府总决算审核报告办法』，由各常设委员会审议。」

新闻稿中引述决算法、审计法的这些条文，主张监察院有权审议审计部所提总决算审核报告，似乎意味着监察院可以「监督」、「审议」审计部。

但这恐怕是搞错了监察院和审计部间，以及与立法院间的宪法分权模式：无论是审计法第17条、第20条、及第69条，说的都是审计人员发觉各机关人员有财务上不法或不忠于职务上之行为，或是各机关不负责答复，或对其答复认为不当时，陈报监察院发动监察权，但监察的对象是行政部门及其人员。

广义理解下的预算制度分为四个阶段：预算筹编、预算审议、预算执行及决算审计。依决算法第26条，「审计长于中央政府总决算送达后三个月内完成其审核，编造最终审定数额表，并提出审核报告于立法院。」同法第27条进一步规定，「立法院对审核报告中有关预算之执行、政策之实施及特别事件之审核、救济等事项，予以审议。立法院审议时，审计长应答复质询，并提供资料；对原编造决算之机关，于必要时，亦得通知其列席备询，或提供资料。」同法第28条第2项则规定，「总决算最终审定数额表，由立法院审议通过后，送交监察院，由监察院咨请总统公告；其中应守秘密之部分，不予公告。」连结审计法第34条第1项及第2项规定，「政府于会计年度结束后，应编制总决算，送审计机关审核。中央政府年度总决算，应由审计部于行政院提出后三个月内完成其审核，并提出审核报告于立法院。」而此等条文之基础正是宪法第105条之具体化：「审计长应于行政院提出决算后三个月内，依法完成其审核，并提出审核报告于立法院。」其宪法分权的架构是：由行政院提出决算于监察院，但并非迳由监察院审核，而是交由独立、专责之审计部为之。审计长依法完成审核，是提出决算审核报告于立法院，立法院就审核报告中有关「预算之执行」、「政策之实施」及「特别事件之审核、救济」等事项，予以审议，善尽立法院财政监督之权限。

简单来说，现行财政宪法财政监督的逻辑是：由行政院主计单位所为财政自我审查（决算），再由审计机关审核之（审计），以及议会最后的财政控制与解免责任（审议）。因此，为保障审计长的独立性，特别于宪法明定，审计长由总统提名，经立法院同意任命之，决算的最终审定与到立法院备询的责任，皆归于审计长(宪法第104条、第105条参照)，只是组织上划归监察院。监察院在此扮演的角色与功能，是审计人员发现行政部门违法或不当之处，报监察院，以便发动其对于行政部门的监察权限（审计法第17条、第27条、第69条，以及监察法第6条弹劾、第19条纠举及第24条纠正之权）。换言之，监察院无权「审议」审计部所提决算审核报告，立法院方为「审议」主体。就立法与审计机关间的权限分配，系将审计另为独立部门之宪法设计，为兼顾两权间的权限分配，决算之审计审核与立法审议应可分为：审计部就决算所提出之审核报告，其法律效果在于确认财务责任；而立法院所审议之决算审核报告与最终审定数额表，其效果则在于追究政治责任，并作为将来预算审议与财政资讯之用。职是之故，在国家举债甚高，财政吃紧的情况下，务求政府预算必须用在刀口上，此点正应是决算与审计制度所应扮演的正确角色，无论如何强调其重要性都不为过。

比较法上，为保障审计机关之独立性，德国联邦审计院系联邦最高行政审计机关，享有独立地位，其院长与副院长均由联邦政府提名，经联邦众议会以秘密投票通过后，由联邦总统任命，任期为12年，其他审计人员包含个别事务领域审计部门长官均属终身任职的公务员，其执行职务准用基本法有关法官独立审判之规定（基本法第114条第2项第1句）。反观我国，在先天独立性保障不足的情况下，若又无法清楚掌握现行财政宪法下的分权模式，恐怕只会造成更大的宪政问题。立法院本身的监督制衡功能已然薄弱，若审计独立性受有损害，则甚难期待立法委员本身得以善尽其财政监督之责。（作者为铭传大学公共事务暨行政管理学系助理教授）

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