長灘島封島令：杜特蒂雷厲風行，守護誰的環境？

自4月26日起，菲律宾著名观光胜地——长滩岛——将因污染整治因素，全岛停止观光6个月。 图／路透社

4月19日下午，就在菲律宾长滩岛即将要封岛6个月的一个礼拜前，反对封岛的群众从长滩岛所属的阿克兰省首府卡利博，一路驱车游行至进入长滩岛前必经的渡岛码头卡蒂克兰。短短71公里的路程，警方设下了7个检查哨。抗议车队每经过一个检查哨便要停下来一台一台受检。与此同时，其他不属于该车队的车辆却得以畅行无阻，仿佛这只是个再平常不过的夏日午后

菲律宾的军警单位，这时早已进驻到了长滩岛，包含有警察610名、军人110名、地方民兵60名，以及海军30名。他们在当地进行多日的「突发状况」模拟演练，像是警方应当如何盘查进出者是否持有当地居民的证明，如何防止抗议者意图闯入长滩岛，若遇炸弹攻击该如何救治伤患；至于军方则以直升机作为辅助，在邻近海域勘查是否有非法入侵的逃脱者与抗议群众。几天下来的演习情形透过影片在社群媒体散布开来，被许多人批评犹如戒严一般。

面对政府严阵以待的部署，试图在最后关头奋力一搏的抗议者显得有些渺小。虽然说从总统杜特蒂公开批评长滩岛「犹如化粪池」开始至今，也才过了将近2个月的时间。然而，由于环团、主流媒体与菲国社会大众的一片叫好声浪，让这些抗议者仅能够微微地透过脸书、推特以及地方新闻发出他们的声音，更别说这些声音根本无法撼动封岛的既定事实。

封岛前夕，大批军警高调地入驻长滩岛。几天下来的演习情形，透过影片在社群媒体散布开来，被许多人批评犹如戒严一般。 图／路透社

为什么这些抗议群众明知难以改变政策走向，却依旧执著于抗争呢？当菲国政府希望以封岛做为休养生息的手段时，中间的环节究竟出了什么差错，让人们不愿接受这种「保护」环境的做法呢？

杜特蒂宣布要关闭长滩岛还没多久的时候，曾出现过一波批评声浪。对此，他随即透过媒体公开表示将在长滩岛推行土地改革，希望当地居民能够因此受惠于封岛计划——在他看来，长滩岛按照过去的土地调查有60.94%的面积属于农地，居民应当借此复苏传统生计方式。

然而，此语一出却引发各界抨击。因为这些所谓的农地多半为居民做居住与商业行为之用，已经没有人从事农业，顶多是居民零星的在屋顶种菜。网路上因此有人戏称杜特蒂的用心良苦，其实是为发展菲律宾「空中菜园」产业。

为了总统的一席话，政府相关部门连日来疲于奔命。除了在短短几周内召开多次会议，与当地业者、居民商讨后续补偿及安置措施，他们更不断尝试跟大众解释未来可能的土地改革方向为何。像是根据农业改革部本来的调查资料，长滩岛实际可耕作土地只有4公顷，远低于该岛被分类为农地的628.96公顷。在经过前几天紧急的实际探勘后，官员现在则改称有170公顷左右的可耕作农地，要大家相信政府的改革举措是可行的。

但说明归说明，多数居民显然不太买政府的帐。过去他们或许会在住家周围种植供自给的蔬菜，但随着外来人口渐多、住家之间的距离越来越小，现在要他们在沙地为主的长滩岛放弃观光而改作农业，显然有些难度。

「考虑长滩岛是土地改革区，我将会把这片地分给农民们、菲律宾人优先！」 图／欧新社

「来长滩岛种菜？」杜特蒂口中所谓的农地，多半已成为居民居住与商业行为之用，岛上几乎没有人从事农业。图非农地。 图／路透社

不仅如此，长期被政府划定为观光区的长滩岛，因为全岛皆属于「公有地」，居民只能透过缴税拥有使用权，而非所有权。这便让没有土地所有权的当地居民，面对事先毫无任何预警与规划的土地改革计划感到惴惴不安。

为什么长滩岛会有如此棘手的问题呢？早在1970年代，前总统马可仕执政时期，政府便公告该岛为「观光与海洋保护区」。在这样的土地分类之下，政府并没有再做进一步的土地权状调查，这也是为什么当地居民虽然因为「使用土地」而有缴税，却始终无法取得「所有权」。而为了解决民众不断陈情与抗议的问题，前总统艾若育在2006年5月颁布〈总统命令第1064号〉，虽然继续将长滩岛划作是公有地，却再将土地细分为「森林保育地」与「可转让之农地」。

一样还是公有地，为什么要分得那么细呢？这是因为根据菲律宾的规定，倘若公有地经政府核定为可转让之农地，使用土地者即可自公告日起计算自己实际占有土地的时间。除了私营公司与协会之外，有缴税事实并能够提出证明者，得以在土地调查公告颁布30年后，向政府申请合法土地权状。

换言之，自艾若育公告长滩岛土地调查结果的时间点开始算起，倘若居民能够证明自己从2006至2036年皆有缴税及合法使用土地的事实，便能够顺利取得土地所有权状。

在这样的前提下，任何土地改革计划都会让居民感到不安，尤其当我们重新检视谁才是「当地居民」的时候更是如此。

为什么长滩岛会有如此棘手的问题呢？早在1970年代，前总统马可仕执政时期，政府便公告该岛为「观光与海洋保护区」。 图／法新社

任何土地改革计划都会让居民感到不安，尤其当我们重新检视谁才是「当地居民」的时候更是如此。 图／法新社

根据长滩岛的人口普查结果，户籍设于当地的居民共5万6,444人，另外还有注册于当地的工作人口1万7,328名，打黑工的工人则预估有1万1,289人。由于长滩岛成为世界著名观光胜地已有几十年的时间，即便是户籍在当地的居民也多半是从外地搬迁而来。实际上被视为是长滩岛原住民的阿提族（Ati）在长期受到歧视且工作机会难寻的情况下，选择继续留在当地的仅剩下数百人。

说到阿提人，他们一直以来便因为肤色、原住民身份或教育程度等问题，几乎很难在与外地人的竞争下抢到工作机会，多半得透过教会或是NGO的网络才能找到工作。再加上他们的文化面临高度流失与商品化的处境，部分阿提人在几年前便试图向政府申请在长滩岛划设传统领域范围，主张全岛都属于他们的传统领域，希望借此能够多少要回一些自己的主导权。

不料2011年政府核定的结果下来，他们的传统领域仅占全岛1,032公顷之中的2公顷，是菲国所有原住民族核定之传统领域范围最小的族群。不只如此，2013年他们的主要领导者之一——Dexter Condez——更惨遭莫名杀害，种种变故都让他们的抗争和运动变得更为艰辛。

这类的惨痛经验延续至今，成为此次土地改革的口号背后，造成危机感与冲突的可能因素。如此看来，不难想见土地改革为何在长滩岛这样的观光区是一个极为不稳定的因素，那正是因为菲律宾的土地政策所导致的结果。

作为长滩岛原住民的阿提人，长年因肤色、原住民身份或教育程度等问题，很难在与外地人的竞争下抢到工作机会，多半得透过教会或是NGO的网络才能找到工作。 图／法新社

此外，在这次封岛事件中，有些人会把当地居民的土地权争议与岛上开发商正进行的计划混淆在一起谈，这其实反而无法直视问题核心。

如果我们仔细留意遭点名污染环境的观光业者、预计推行大型建设案的开发商，他们座落与所欲开发的地点，多半是在北部与东北部的森林保育区范围，和前述主要位于南部地区的农地会遇到的问题又不尽相同。简言之，现在大多数媒体跟评论在说的封岛与休养生息，多半还是跟观光的利润导向系统相关连。不论是环境污染、居民工作机会，或是商家生意是否受影响的讨论，这些都与观光脱离不了关系。

那么当地居民究竟关心的是什么呢？他们现在或许大多涉入观光产业，但那却绝非是他们生活的全部。其所面临的社会问题不尽然单靠观光处境的改善就能够解决，更不用说这其实是一个仓促且毫无规划的封岛计划。如此看来，关闭长滩岛究竟是为了保护谁的环境，想来格外讽刺。

在这次封岛事件中，有些人会把当地居民的土地权争议与岛上开发商正进行的计划混淆在一起谈，这其实反而无法直视问题核心。 图／美联社