公平会开铡凯擘、大富1亿元罚金 学者吁应检讨过度滥用过时附款
公平会开铡大富、凯擘1亿元罚金，学者认为应检讨过度滥用过时的附款，正视当前本土媒体产业生存困难。图／林淑惠
我国行政机关核可传播产业结合案惯用的「附加条件或负担」、「附款」，最近因公平会以未履行两项负担为由大动作开铡大富、凯擘公司，各罚款5千万，共1亿元最高罚金，引发议论。
在28日的一场研讨会中，多位重量级学者纷纷提出质疑，公平会附加大富及凯擘的15项附款是否违背行政处分之目的无正当合理之联结，而属违法，同时，当前之媒体环境已与14年前公平会作成结合案决定书之时空大不相同，不合时宜的附款却「持续永久的监督」，最高罚款也不符比例原则，在在曝露行政机关可能专断、恣意的危机。学者呼吁，应检讨过度滥用附款的现况，并应避免僵化执行过时的附款，正视当前本土媒体产业生存困难的事实，与时俱进。
由辅仁大学法律学院主办、台湾行政法学会协办的「行政处分之附款-附款的滥用与限制」理论与实务学术研讨会，邀请国、内外学者17位，探讨行政处分附款制度在行政权行使面，行政机关是否有检讨余地。
辅仁大学法律系助理教授林家旸在会中发表论文表示，公平会113年1月针对大富、凯擘之裁罚处分，以公平交易法既存之法律禁止规定，例如联合行为，作为负担内容，并迳以违反负担为由作成本次裁罚处分，而非依据公平法进行实质调查、涵摄法定要件，实属违法适用法令，悖离法治国原则。
他进一步指出，此一裁罚亦不禁使人回顾公平会于99年作成不禁止结合决定所附13项负担之合法性，综观检视，仅有少数负担与公平会所执掌市场结构控制有关，例如第11项经济公益性要求，已超出公平会职掌范围，超出结合管制目的。此外，除第12、13项资料提供义务设定期限5年，其余负担均未设效力期限，应比照为5年。林家旸指出，我国公平法13条2项赋予公平会于结合管制时，得附加条件或负担，系参考德国限制竞争防制法(GWB)订定，但德国法中规定，条件及负担的附加有其期限，不得以使事业受到持续性之行为管制，我国公平法却独未参采此条款。
另一位论文发表人清华大学助理教授黄仁俊指出，竞争法主管机关的监督应有时间限制，黄仁俊以德国行政法院实务判决为例，持续性的监督期限为10年，违反「禁止持续性之监督原则」，可得撤销。公平会对大富媒体并购凯擘结合许可决定的做成时点是2010年，附加13项附负担之附款，而后于2024年依公平法第39条第1项认为该事业未履行结合负担而予以裁罚，时隔14年，显然已抵触禁止持续性之监督原则，有意永久地以附款介入市场竞争、干预市场结构，使竞争法主管机关借此转变为产业政策部门。黄仁俊并且认为，大富公司并无参与经营，未有违反行政法义务之行为，应依无责任无处罚原则，然而公平会只以「未善尽监督管理」为由处以最高五千万的罚锾，显然抵触责罚相当之比例原则，而有裁量怠惰之嫌。
政治大学法律学院教授傅玲静指出，行政程序法94条规定附款的内容必须与处分具有正当合理关联，本质上为包含比例原则与不当连结禁止原则的立法设计。以德国为例，行政机关对于附款内容如果不具有事务管辖权限，那附款就是违法的，这对于台湾对附款的滥用是一个重要的观点。
辅仁大学法律学院院长吴志光表示，行政处分添加之附款，不得违背该处分之目的，并应与该处分之目的具有正当合理之关联。以通传会为例，往往用行政处分附款实现理想中的媒体生态，易引发质疑行政处分附款是否滥用，而商业媒体竞争环境又是如此恶劣，对商业媒体「公共媒体」化的期待显然未对症下药。通传会历来常运用附款要求业者落实「党政军条款」，惟不明确的立法政策或公共政策，欠缺期待可能性，因而履遭行政法院撤销行政处分附款。
前考选部部长、东吴大学法学院教授董保城也认为，当前行政机关过度使用附款的情形，已到了附款太肥胖，掏空主要行政处分的地步。
超智咨询创办人陈弘益博士表示，行政机关应严格遵守法律保留原则，确保其裁量行为不超越法律所赋予的范围，以维护法律确定性和预见性，防止任意行政与法治原则之侵蚀。他并指出，随着新兴媒体的崛起，传统有线电视的市场力量已经不如往日，我国当前的媒体环境与十四年前公平会作成结合案件决定书时空对比，有线电视的影响力大幅减弱，现今自媒体和网路新闻快速崛起，因此，公平会在考量相关裁罚或处分时，应更加关注市场的实际状况与消费者行为的变化，以适应技术进步和市场结构的转变。他说，从公平会裁罚大富媒体与凯擘的案例中可以发现，现今附款在实际运用中面临许多挑战，行政机关需谨慎考量市场环境的变迁，避免过于僵化地执行过时的附款规定。他并举日本判决为例，即使是当事人同意附款的情况下，也要再去检视是不是符合法律当初的立法目的。
司法院前大法官陈新民教授认为，附款应符合比例原则严格管控，不要做与本案没有关联的考量，，以德国为例，行政处分顶多一两个附款，台湾动辄二、三十个，是否有滥用、附款违背的法律效果、行政权力运用未遵守法治国原则等？结合案并非毒蛇猛兽，公平会特许权的性质应该要改善。
铭传大学法律学系教授林依仁也指出，以相当于我国公平会的德国联邦卡特尔署为例，其一年核可1,200件结合申请案只有3件有附负担，承认自己对于市场预测没有那么高瞻远瞩，且市场占有率增加是事业结合必然产生的现象，但有没有造成市场力量滥用或市场封锁，公平会必须更进一步去厘清论述。
前最高行政法院法官阙铭富表示，处分书全文认为违规的行为人是凯擘公司，完全未有其上层控股公司大富媒体如何违规之描述，却以大富公司未尽监督之责，而亦各裁处五千万，显然有违反依法行政原则、行政法规范之行为责任、共同行为、罪该其罚及比例原则、禁止恣意原则之嫌。
台北大学法律学系教授张文郁表示，附款的限制必须遵守一般行政法的原理原则，像是平等原则与比例原则等，另外如行政机关毫无限制要求出具切结书，是行政机关的专断恣意，应该可以请求法院救济。
与会的日本追手门学院大学准教授安田理恵举日本1967年5月10日东京地院判决经典案例，法院提出以比例原则为附款的界限，附款如果不是在合理，且必要最小限度内，即违反比例原则，超越附款得附加的容许界限。安田理恵观察，最近日本行政实务，多数附款本身仅是混杂在行政处分中的注意事项，并不具有法效力，而是较有弹性的行政指导。
另一位与会的日本前名古屋大学副校长、现任经济大学特任教授市桥克哉指出，最近日本行政实务，跳脱学说理论性框架的发展，让附款有更具弹性的处理，在日本行政文化，比起传统权力行为的行政处分，更喜欢用柔软弹性的行政指导方式，宁愿不选择行政处分的附款，而是用行政指导来达成行政目的，不论行政机关是选择什么方式，做合理性的说明是很重要的。