見死不救義大利？歐盟「救命極限」與聯合防疫的挽回轉機

义大利是当前全球武汉肺炎疫情最严重国家，日前义大利驻布鲁塞尔大使，亦撰文向欧盟「控诉呼救」。然而作为一个超国组织的存在，欧盟在跨国防疫上，却有其极限。 图／美联社

文／尹子轩（The Glocal副总编辑）

由于疫情资讯通报的迟缓，欧盟、乃至于各大成员国的防疫反应都慢了半拍，以致于当前以义大利为首的欧洲疫情如此严重。但整体来说，布鲁塞尔近日结合货币与财政政策，还有对外封关、禁止医疗物资出口到单一市场外...等，一连串的抗疫政策加上成员国各自的应变措施，欧盟与欧洲对付肆虐的武汉肺炎，可算得上是尽责了。

虽说亡羊补牢，为时未晚，但仍无可否认的是，欧盟在个别政策上终究缺乏授权——比如：在国民资源分配的公共医疗政策领域，因为事涉敏感，缺乏指挥成员国的权力——因此无法迅速有效地指挥成员国，或调度中央资源即时做出跨国反应，这也是不争的事实。

3月10日，义大利驻布鲁塞尔大使就在《Politico》发表文章，先是控诉：尽管布鲁塞尔已经启动跨国救灾的「欧盟公民保护机制」（EU Civil Protection Mechanism），但其他成员国却没有在义大利向欧盟求助时，提供医疗防护装备驰援。

截至3月23日，义大利累计确诊即将达到6万，死亡病例已超过5,400例。图为疫情重灾区伦巴底大区，医护人员在沉重防疫压力下，不住崩溃。 图／法新社（Paolo MIRANDA 摄影）

大使又提及「（当时）只有中国物资援助义大利」，最后隐晦地说道，「布鲁塞尔应该松绑负责调控欧元区成员国赤字的关键法案《经济稳定暨增长协定》（SGP）」，以缓解疫情下的财政重挫。

针对这3点控诉与呼救，尽管欧盟与若干成员国盟友，近日已一一回应，但迟缓的动作和左支右绌的政策反应，仍暴露了欧盟在跨成员国灾难管理上的漏洞。

尽管欧盟执委会史无前例地封关申根区边境、限制欧盟单一市场内口罩等个人医疗防护物资的出口，同时由欧洲央行出手、迫使各国连同欧盟动用泛欧与各自财政政策救市；但这些补救措施，终究只能弥补欧盟无法直接监督、统筹各国医疗制度、资源分配的弱势，仅能透过间接政策缓解疫情而已。

这次瘟疫，由于世界卫生组织（WHO）的无能、姗姗来迟的疫情通报，跟从指示的欧盟诸国失去拦堵病毒的先机。唯有寄望欧盟执委会及成员国们，拉杂成兵的抗疫「鸡尾酒疗法」能够协助挺过难关。

义大利驻布鲁塞尔大使控诉：没有成员国在义大利向欧盟求助时，提供医疗防护装备驰援，「只有中国物资援助义大利」。尽管欧盟与若干成员国盟友，近日已一一回应，但迟缓的动作和左支右绌的政策反应，仍暴露了欧盟在跨成员国灾难管理上的漏洞。 图／欧新社

▌迟来的疫情通报，更迟来的欧洲抗疫政策反应

欧盟在这次瘟疫早期的政策反应，对于经历过SARS风暴的香港人和台湾人来说极其迟缓的主要原因有二：第一，是欧洲对于疫病资讯和扩散速度的错判；第二，是欧盟作为唯一超国组织，在跨国防疫上仅能为成员国作嫁衣，扮演辅助协调的角色而已。

欧盟《里斯本条约》第168条第2段和第7段明确指出：欧盟执委会在公共卫生上的角色，仅限于「协调帮助」，而且应该「尊重成员国各自的公共卫生政策与实施」。换言之，欧盟在这次瘟疫可以担任的角色除了疫情通报外，能发挥的作用其实并不多。

欧洲的公共防疫系统，主要由「欧洲疾病预防控制中心」（ECDC）与WHO合作，获得其他国家的疫情通报资讯，然后再向各成员国提供防疫建议。但本次疫情，WHO经由中国政府所提供的疫情资讯有限，导致ECDC出现严重错判。

欧盟在这次瘟疫早期的政策反应如此迟缓，其中一部分原因是：欧盟作为超国组织，在跨国防疫上仅能为成员国作嫁衣，扮演辅助协调的角色而已。图为西班牙机场。 图／法新社

早在去年年底，中国武汉已传出类似SARS的人传人病毒迹象，然而直到1月9日，WHO仍然转述中方说法，称「人传人并不轻易出现」。1月17日ECDC发布的快速风险评估报告中，也仅指出3宗人传人个案，并因此得出「风险非常低」的结论。如果欧洲当时实施封关，实际上是有可能控制疫情的——不过仅凭当时报告上的数宗疑似个案，就提议「封关」，各国也根本不可能认真对待。

于是，在武汉肺炎超乎预期的潜伏期，和农历新年海外侨民「回乡潮」的两大因素下，已失去先机的欧洲根本无从拦截病毒源头，直接导致了今日疫病的流行。1月24日，法国出现第一宗确诊感染个案之后，疫情在欧洲的大流行已经无可避免。

1月30日，WHO终于正式宣布武汉肺炎为「国际公卫紧急事件」（PHEIC）。欧盟执委会辖下的健康及食品安全总署（DG SANTE）随即在1月31日与2月4日的会议中，要求成员国提供各国的个人防护设备（PPE）储备数字，以供调配之用，然而一直没有任何进展。

一直到欧盟执委会在2月13日的特别会议（EPSCO）中，向各成员国的卫生部长提议「由执委会出面进行联合采购」，方有结果。并在2月24日的DG SANTE会议，确定了紧急联合采购PPE的参与国家和细节。目前，义大利正是依赖这个紧急联合采购所获得的防护装备抵抗疫情。

义大利防疫物资缺乏。图为伦巴底大区口罩生产。 图／法新社

参照上述的时序，义大利伦巴底大区于2月20日出现第一宗本地确诊个案，欧盟的防疫物资联合采购虽是勉强赶得及，但时机仍不能说是理想。但欧盟执委会着手进行联合采购的同时，其他欧盟成员国在做什么呢？

3月初，法国、德国与捷克等国，纷纷禁止本国PPE出口。尽管这并非不能理解，但也难怪义大利驻布鲁塞尔大使马萨里（Maurizio Massari）在《Politico》的文章中，炮轰邻国们「见死不救」。

事实上，在马萨里借力使力、把中共政府「援义大外宣」当枪使、施压西方后，德国调度给义大利的物资（100万个口罩）才在一个礼拜后姗姗来迟，其他成员国依然不见踪影。

这次瘟疫，一来暴露了全球防疫机制的缺陷；二来，更暴露了欧盟架构在某些政策范畴上，统筹和监督成员国的能力极低，导致在跨国紧急灾祸发生时，除了无法实行有效的泛欧政策外，也无法阻止成员国之间的不合作。欧盟不但失去了抗疫先机，布鲁塞尔还要在政策选项天残地缺的情况下，向众多欧盟成员国负责，谈何容易。

在马萨里借力使力、把中共政府「援义大外宣」当枪使、施压西方后，德国调度给义大利的物资（100万个口罩）才在一个礼拜后姗姗来迟，其他成员国依然不见踪影。 图／法新社

▌欧盟「曲线救国」 ？尽力而为，但里外不是人

非常时期的确需要非常手段。欧盟执委会和欧洲央行为对抗疫情，结合货币、财政和行政三个相辅相成的对应政策，可说是将欧盟所拥有的所有政策工具都用上了。然而，这并不代表欧盟各大成员国和布鲁塞尔之间的冲突，就会因为救灾——或成员国的「救灾感恩」——而减少；实际情况正好相反。

相较于欧债危机，欧盟这次对于疫情的反应虽说慢半拍，但开始动作后却显得更有准备，也更注重救市的纪律。从这可以明显看出，布鲁塞尔去年底才上任不久的新班子，除了对抗眼前瘟疫，还着眼于灾难过后的后遗症。但种种积极态度，难免被较为保守的成员国政府解读为僭越国家主权，同时也令部分惯于仰赖欧洲央行印钱救灾的成员国，感到不解。

先谈欧洲央行。比起欧债危机时，前行长德拉吉（Mario Draghi）说出「不计代价」（whatever it takes）的名言，继而开启超大型的量化宽松计划，这次危机欧洲央行的表现非常克制。除了维持负利率外，仅会在目前每月200亿欧元的购债规模上，于年底前再多购入价值1,200亿的债券，并且主要针对支持中小企融资的银行，给予更宽松的资金供应。

相较于欧债危机，欧盟这次对于疫情的反应虽说慢半拍，但开始动作后却显得更有准备，也更注重救市的纪律。图为去年底刚刚上任的欧盟执委会新任主席冯德莱恩。 图／法新社

不走过去依赖央行大放银弹、降低国家债券息差，让各大成员国继续大举借债救灾的旧路，代表了欧盟成员国们必须仰赖各自的财政储备，以及欧盟中央分配的财政援助去应付疫情。这造成的影响有二：

首先，立下先例让习惯了德拉吉时代「万事有欧洲央行紧急弛缓」的债券市场，回归理性。同时，让不愿结构性改革，仅指望欧洲央行银弹支援，有一天过一天的高债务成员国（比如说义大利）清醒一下。

第二，更重要的是一唱一和做球给欧盟执委会，让执委会得以借此启动欧元区紧急基金备用的「欧洲稳定机制」（ESM）救市，从而增加布鲁塞尔对于欧元区国家财政政策的监控。

前者不难理解，毕竟从风险调控的角度来说，即便欧洲央行「理论上」存在无限的银根可供挥霍，它资产负债表上的低质债卷终究还是有压垮骆驼的一天。正如新上任的欧洲央行行长拉加德（Christine Lagarde）在记者会时答道，欧洲央行的存在并不是要「降低息差」，而是作为欧盟银行系统必要时候的最后贷款人。

这次危机，欧洲央行的「克制」表现，一方面也是为了让不愿结构性改革、仅指望欧洲央行银弹支援，有一天过一天的高债务成员国（比如说义大利）清醒一下。 图／路透社

后者则牵涉到成员国和布鲁塞尔之间的角力。欧盟从欧债危机显露出的最大危机，是在危机时缺乏可靠的中央财政分配，导致布鲁塞尔无法作为一个稳定的中央，保障各成员国的政治向心力，并成为向市场展示信心的大锚。于是ESM就成为了这次疫情中，欧盟要增权最大的关键——

ESM是在欧债危机之后成立，由欧元区各国资助，坐拥4,100亿欧元的危机救灾基金，成员国必须要经过欧盟执委会及欧洲央行批核，并提供还款路线图方可获发款项，但基金仰赖受灾成员国自己申请，欧盟仍扮演被动角色。如果欧盟此次能利用疫情救灾，迫使这个以条件苛刻著称的基金，被纳入欧盟的常规武器库内，布鲁塞尔在当前、乃至于下一个跨国危机中的信用也可望大增。

然而，这必会触碰到欧盟成员国中，财政保守国家的神经。德国财长萧兹（Olaf Scholz）日前就向德国《商报》（Handelsblatt）表示，要把ESM基金应用于目前的危机，讨论「言之过早」，认为该基金本身的「存在」就已发挥了它的作用——至少市场知道最后总会有人买单，先不必太恐慌。

ESM是在欧债危机之后成立，由欧元区各国资助，坐拥4,100亿欧元的危机救灾基金，成员国必须要经过欧盟执委会及欧洲央行批核，并提供还款路线图方可获发款项。但是否动用这笔救命基金，却也是欧盟之间争议的角力所在。图为义大利一间医院。 图／美联社

无论如何，一个超国组织无法直接对跨国灾害做出即时适当的回应，本身已是一件不应该发生的事，但欧盟在当前制度的局限下，寻求新可能性的做法可谓已经尽力。由欧盟执委会及欧洲央行祭出的救灾政策组合，是为了弥补本身制度上——也就是欧盟医疗体系及财政体系整合不足——的缺陷，所实行的必要之策，亦体现了欧盟持续深入整合的必要。

然而，欧盟目前针对武汉肺炎的各种直接财政资助（目前总数仅371亿欧元，ESM尚未启用），仍无法为整个欧盟中央背书；在此次疫情中，若能动用ESM，即便是得罪欧盟内的保守派，也是一个必要之举。

武汉肺炎危机再一次地考验着成员国和欧盟之间的关系，但是比起欧债危机，这一次欧盟面对系统性危机的反应实际有了比较多的能力。这次危机，也可看作是欧盟持续整合的关键转捩点。

动用ESM基金，也牵扯欧盟与成员国间的财政、主权角力。欧盟在此次瘟疫危机，暴露出的联合防疫极限，也可看作是欧盟持续整合的关键转捩点。图为德国柏林涂鸦，上面咕噜拿着的不是魔戒，而是疫情物资短缺下，引发抢购潮恐慌的卫生纸。 图／美联社