來自國際的「淨零碳排」壓力：台灣碳費政策如何受影響？

参照国际经验，碳定价政策除了考虑碳排问题之外，相关产业的转型问题也是一大重点，美国前总统川普就在产业转型过程中，成功转化美国传统石化能源社群成为他最忠贞的支持者。图为美国路易斯安那州一处石化工业设施。 图／路透社

编按：「净零碳排」已是国际上重要议题，相关的碳排量规定、碳税等等更成为影响国际贸易的经济进程，举凡美国、欧盟，全球超过70个国家及地区都有相关的碳定价政策或法案出炉；而这股国际趋势也成为台湾政府相应推出「碳费三子法」的诱因。此外，参照国际经验，碳定价政策除了确保出口产品不会因碳排问题而居于国际市场劣势之外，也必须考量高碳排产业的公正转型问题，例如美国、英国等都是先例。

文／徐晓强

如同碳费审议委员会的成立，台湾各界引领期盼的碳费三子法草案总算在4月底由环境部预告，分别是《碳费收费办法》、《自主减量计划管理办法》及《碳费收费对象温室气体减量指定目标》，基本上规划出除了费率以外、碳费征收的种种配套措施，预告期为 60 天，期间不管是产业界、学术圈、环团等利害关系人都可以透过各种管道和政府反映修改意见，预计9月底前可正式公告，环团也积极地在预告隔日马上发表联合声明，痛斥碳费政策变成「污染者折价券」。

可以理解环团对碳费三子法的草案内容非常失望，毕竟从碳泄漏系数、优惠费率等机制设计看起来，政府确实提供许多优惠配套措施给企业，台湾的碳费也极有可能会收得比他们所预期的晚、规模也小很多。但有趣的是，环团似乎已经放弃三子法相关议题的战场，大肆批评完之后，却表示「如果配套措施是如此，那碳费费率就不能订太低」，试图在由碳费审议委员会所决定的费率战场上扳回一城，持续高调受访的碳费审议委员会环团代表委员林彦廷也放话，认为「让产业规避『污染者付费」』原则，在此基础上难以讨论碳费费率」。

不过如果能够理解、看清台湾政府制订碳费政策的真实目的以及逻辑，其实碳费政策至今发展的轨迹也就不令人意外了。

碳排不像空污，在人类有限的寿命时间内就会对人体造成严重影响，碳排看不到也摸不到，自然不会引起一般民众的注意，更不用说立法管制了。图为法兰克福的高速公路，汽车、卡车等来往行驶，其碳排问题也是相关政策的关注点之一。 图／美联社

▌因应国际碳边境税的碳费政策，且走且修正

首先，如果没有外在压力，台湾政府是不可能有诱因和动机主动制订碳定价政策的。

碳排不像空污，在人类有限的寿命时间内就会对人体造成严重影响，碳排看不到也摸不到，自然不会引起一般民众的注意，更不用说立法管制了。但欧盟预计在 2027 年实施的碳边境调整机制（Carbon Border Adjustment Mechanism，俗称碳边境税）率先改变了企业的态度，加上全球共有超过70个国家与地区陆续实施碳定价政策，其中包含我国主要的贸易竞争对手中国、日本、韩国、新加坡等，进而促使我国政府针对碳排议题采取具体作为，开始构思、制定碳定价政策。

▌延伸阅读：〈大减碳时代来了：欧盟「碳关税CBAM」如何影响全球企业？〉

换句话说，台湾的碳定价政策想要解决的是未来我国产品出口可能面临的问题，要让国内企业生产产品的排碳量少于外国竞争品，而不是为了达成什么净零碳排的崇高环保目标。

按照此逻辑，台湾政府希望能用最小的成本、最不影响企业的方式替企业解决外销会面临的碳边境税问题，因此最终才会选择行政成本相对较低的碳税费制度，而且还独创全球唯一的碳费制度，目的就是为了将征收到的碳费专款用于「促进企业实质减碳」，让他们不但不需要缴钱给外国政府，而且缴给台湾政府的钱，也是用于最具减碳效益的投资上。就这点来看，台湾碳费制度其实就是强制企业匡列一笔减碳预算出来，替未来做好准备。

而因台湾碳费制度是因应国际碳定价趋势而生，其制度设计自然要尽量对标国际做法，以利未来接轨，且要能随着国际趋势的改变调整、保有一定弹性。这项原则可以从环境部的许多作为观察出：

第一，碳泄漏系数的设计仿效外国对高碳泄漏产业给予碳排实质免征的设计；

第二，在美国《清洁与竞争法案》、欧盟碳边境税都因内部因素有所延迟的情况下，台湾碳费时程的压力相对减轻，因此碳费费率、起征时程也才不断往后延；

第三，从碳费三子法内容可以看到，环境部虽然规划 2.5 万吨免征额分阶段调降、碳泄漏系数分阶段调升，但却没有公布确切时程，目的就是保有弹性因应国际趋势的变化，否则如果外国碳边境税政策不断拖延，台湾产业却面临国内不断上涨的碳费压力，无异于作茧自缚。

台湾政府希望能用最小的成本、最不影响企业的方式替企业解决外销会面临的碳边境税问题，因此最终才会选择行政成本相对较低的碳税费制度。图为德国汉堡港的货柜码头。 图／法新社

▌符合国际「公正转型」精神

台湾政府制订碳费政策的第二个原则，是要符合「公正转型」的精神，这个概念近年来越来越受到关注，除列于台湾净零 12 项关键战略外，新上任的赖清德总统也多次在说明其净零转型策略时提到。

简单说，国家或产业在转型的过程中，难免会对既有产业及其从业人员造成冲击，例如汽车的出现导致马车产业没落、绿能转型导致传统石化业受到影响，若政府一昧追求转型，而不照顾转型下的受害者，则可能会引起经济、社会，甚至是政治上的动荡。

美国前总统川普深谙此道，为争取美国传统石化业选区选民支持，任内推翻欧巴马的洁净能源计划（​​Clean Power Plan）、放宽碳排量限制，并退出《巴黎气候协定》、支持扩大本土石油开采量等，成功凝聚、转化美国传统石化能源社群成为他最忠贞的支持者，2024 年的竞选政见也再度承诺将放宽石油、天然气、煤炭开采的行政规范，甚至瓦解美国政府主管气候、环境政策的环境保护局（EPA）。

另一个近期的具体案例则发生在英国。为了减少碳排，英国政府补贴塔塔钢铁（Tata Steel）高达 5 亿英镑，做为关闭在英国巴特港（Port Talbot）工厂的两座高炉、并兴建一座电弧炉的代价，不过由于电炉制程炼钢操作的人数需求远较高转炉制程少，预期将减少当地约 2,800 个就业机会，因此这个低碳转型决定引起钢厂员工的强烈抗议。

焦点拉回台湾，在政府有财政纪律限制、无法大手笔补贴高碳排产业转型的限制下，又要落实「公正转型」精神，仅剩下用「少征收碳费」变相补助业者的方法，因此台湾碳费政策也才会有优惠费率的设计，并且连结企业自主减碳计划，以确保企业还是有采取具体减碳措施、降低碳排强度。

英国塔塔钢铁在转型过程中，减少了2,800个工作机会，引起钢厂员工的强烈抗议。 图／美联社

▌碳费政策促进绿色成长，而非企业缴钱了事

台湾政府制定碳费政策的最后一个构想，如同传统英语俗谚 「Never waste a good crisis」，是要藉国际碳定价趋势制定碳费政策，进而促进台湾产业数位转型、绿色成长，而不是让企业缴钱了事就好，这个思维也可以从新任环境部长彭启明的发言看出。对企业而言，如果碳费政策是棍子，那未来或许可以期待政府引导私部门资金做绿色融资、绿色贷款，成为进一步鼓励企业减碳的红萝卜。

若参考国际作法（见下表），也可以看到台湾政府虽然已经有协助企业进行减碳技术导入、减碳技术研发（例如：碳捕捉、碳封存技术）和设备更新，但在建厂补助和绿色贷款部分还没有太多的着墨，未来若能补强推出相关政策，更有机会在全球净零碳排的趋势下提升产业国际竞争力。

▌务实碳费政策认知，台湾碳定价就差最后一哩路

回顾近期碳费争论，其实不管是产业或是环团都有征收碳费、接轨国际的共识，只不过双边对于碳费政策制定目的的认知截然不同，期待新内阁成员 520 上任后能尽快拉近两边想法，也让碳费审议委员会能尽快依据完整配套资讯订定费率，让台湾真正迈入碳定价时代。

资料来源／作者自行汇整

责任编辑／赖昀