梁建章：完善生育支持政策体系最新文件是一个里程碑

作者|梁建章、黄文政

国务院近日印发的《关于加快完善生育支持政策体系推动建设生育友好型社会的若干措施》，是近代以来我国对生育最为正面的一份文件。这份文件虽然来得太晚，但依然具有里程碑的意义。文件全方位罗列了各种生育支持措施，有很多亮点。由于文件提出的很多措施，与我们之前的诸多建议相吻合，我们仅评论那些需要特别关注的内容，然后再提出我们的进一步建议。

第二条是完善生育休假制度。文件提出：“各地要完善生育休假政策，统筹多渠道资金，建立合理的成本共担机制，加大对生育休假落实情况的监督力度，保障法律法规规定的产假、生育奖励假、陪产假、育儿假等生育假期落实到位。”

我们认为，文件提及的“建立合理的成本共担机制”非常重要。如果生育休假的成本完全由用人单位承担，那么实际效果会大打折扣，而且有些单位会为了节省成本甚至避免招收可能有生育计划的求职者，反而可能对潜在生育者构成歧视并负面影响生育率。

第三条是建立生育补贴等制度。文件提出：“制定生育补贴制度实施方案和管理规范，指导地方做好政策衔接，积极稳妥抓好落实。”

有关生育补贴虽然着墨很少，但却特别值得关注。到目前为止，生育补贴主要是由地方政府实行。但我们认为，中央政府才应该是鼓励生育的主体，生育补贴政策应该在国家层面跨期实行。这是因为，生育激励的投入和收益只有在全社会范围内跨代才能形成闭环，而且只有中央政府才有相应的政策工具，如超长期国债或信用扩张，地方政府只能起到辅助作用。

针对当下补贴力度，我们建议给每个一孩每月补贴一千元，给每个二孩每月补贴两千元，加上社保和所得税减半，给每个三孩及以上的孩子每月补贴三千元，加上社保和所得税全免。地方政府在此基础上再进一步加码以补偿不同地区的生活和收入水平的差异。如果从0岁补贴到18岁，上述生育补贴预计需要占GDP的2%-5%。考虑到目前中国经济急需扩大内需，还可给每个孩子一次性的十万元的现金奖励。这既能激励消费，又能提振信心。

未来投入力度随生育状态变化做进一步调整。如果投入GDP的2%不够，那就投入5%，10%，甚至20%，就是逐步往上加，一直加到生育率恢复到更替水平以及中国预期人口稳定在至少10亿以上。由于边际养育成本会随家庭平均养育数量下降，而且中国是一个社会从众心理很强的国家，一旦友育氛围形成，生育率进入上升的良性循环，生育激励的效果会越来越好，将生育率最终提升到更替水平所需要的投入力度远低于目前的预期也是可能的。

不要以为投入GDP的10%就很多了。如果目前1.0的生育率延续下去，出生人口乃至总人口将以每年减少2.5%的速度萎缩。而且由于人口萎缩会负面影响经济发展尤其是创新的规模效应，相对于更维持替水平下的人口稳定的经济体，人口年均萎缩2.5%的经济体的人均GDP增长会更慢。即便不考虑人均GDP增长更慢这种影响，这也意味着，如果目前的生育率趋势不变，10%的GDP这个看起来很大的投入，也就是三四年时间就会被人口萎缩给消磨掉。

有人会说高额的生育补贴让社会成本太大。但不管是通过长期国债、信用扩张还是基于电子货币的起点收入来进行大规模生育补贴，本质上都是经济体产出的更好分配，就是让对经济的可持续繁荣乃至未来税收和技术进步做了更大贡献的家庭，获得更大比例的经济产出。这是让民众真正享受经济发展的果实，更是对未来最好的投资。

由于育儿家庭的消费倾向高，给他们发的钱将有很大比例转化为消费支出和市场繁荣，进而带动财政收入的增长。发钱给养育家庭也是公平的，因为养育家庭付出时间、精力和财力养育小孩，小孩长大后则通过消费、工作来支撑整个经济，并通过纳税等方式直接贡献社会。

那么给家庭发钱会不会引起通货膨胀呢？但中国是全球最大的制造业国家，并且部分行业产能过剩。通过发钱刺激消费，可以把闲置的产能和劳动力更充分地利用起来，给育儿家庭发钱是赋予这些家庭购买力，增加的消费是那些本来就是产能严重过剩的如奶粉、服装、玩具等行业，因此带来的通货膨胀压力有限。何况，中国经济要担心的是通缩而不是通胀。

通过信用扩张的方式大范围发放生育补贴，在某种意义上，相当于将人民币的部分发行锚定于出生人口，而出生人口是未来经济规模的基础。给定发展水平，也就是人均产出，经济的活动规模或者说社会总交易量自然与人口规模成正比。将货币发行部分锚定本国人口，尤其是出生人口，能够更好地反映一个国家的经济规模，使货币政策更加稳健和可持续，更能符合社会的货币需求。这也让货币发行从以物本为位，转变成以人为本，更好地体现华夏的人本主义思维。而且由于发行额度受出生人口自然约束，这样做不存在滥发的可能。

我们在《生育福利应该成为刺激经济政策的基石》一文中解释了大额度补贴生育的必要性。我们认为，中国现在经济和社会发展的关键问题几乎都是卡在严重的超低生育率上，因此大幅度补贴生育应成为经济刺激计划的基石。根据我们的研究，中国的经济社会发展水平和长期国力，高度取决于是否能够尽早将生育率提升到可持续的更替水平。如果能够促进生育率回升到更替水平，中国的前景将一片光明。

第十条是加强住房支持政策。文件提出：“鼓励有条件的地方加大对多子女家庭购房的支持力度，可结合实际出台适当提高住房公积金贷款额度等政策。”

我们建议给予育儿家庭购房补贴，具体方式可以通过按揭利息返还。比如说返还二孩家庭的房贷利息的50%，对于三孩家庭的房贷利息可全部补贴返还，甚至还可以考虑减免土地出让金。这些购房优惠可以认为是给予那些本来不会多生的家庭，因此对他们让利并不会影响到原本的地方财政收入。

第十三条是加强社会宣传倡导。文件提出：“实施人口高质量发展宣传教育专项行动。充分利用各类媒体渠道，加强人口和生育政策宣传解读，积极回应社会关切。加强人口国情国策教育，将相关内容融入中小学、本专科教育。”

在长期的生育限制政策下，“只生一个好”、“少生快富”、“控制人口，利国利民”之类的宣传早已深入人心，以至于中国失去世界第一人口大国地位时，竟有不少人欢呼中国终于摘掉了这顶耻辱的帽子。这些宣传都是基于将人口视为负担的错误认知。

文件提到的“加强人口国情国策教育，将相关内容融入中小学、本专科教育”是一个非常好的意见。我们在之前也多次提到类似的建议，但直到今天中国社会尤其是人口学界，对人口与环境和发展的关系的认识还存在严重的误区。例如，完全是基于伪科学论证的“中国七八亿人口最好”之类的说法依然流传甚广。因此，我们建议成立特别的专家委员会，深入和全面地检讨有关人口和生育的各种论述，确保修改后的内容能够满足学术严谨性以及可持续人口发展的要求。

尽管我们对这份文件持非常正面的态度，但坦率地说该文件表现出的力度还是远远不够的。各种迹象表明，中国生育率面临着进一步下滑的压力。虽然由于被疫情抑制的生育意愿得以释放加上龙年因素，今年的出生人口有望小幅反弹，但之后出生人口会继续滑坡。要维持出生人口问题，需要将生育率提升到至少2.1的更替水平，但目前生育率仅有1.0左右，这意味着每代人也就是30年时间，出生人口将减少超过一半。

而按当前这份文件的力度来鼓励生育，别说稳定出生人口，甚至连阻止生育率进一步下滑都做不到。当然，这绝不意味着这份文件没有意义。不鼓励生育的话，生育率会下滑得更快。要将生育率提升到更替水平，那也要一步一步来。这份文件虽然力度不够，但总算是在正确方向上迈出了一大步。下面，我们在这份文件的基础上提出进一步的建议。

（一） 确定具体的人口政策目标。虽然在微观上，有关生育数量和间隔的决定应该完全由家庭自主决定，但宏观上，为了维护公共利益并确保社会的可持续发展，国家制定明确的人口政策目标并无不妥。在这方面，合理的政策目标是，尽快将生育率恢复到更替水平以上，以确保人口的可持续发展；逐步将预期人口提升到并稳定在10亿以上，以确保中华民族拥有能够取得并维持在全球的主导地位的人口基数。“预期人口”指的是如果生育率、更替水平、平均生育年龄、预期寿命、净移入人口等反映人口趋势的参数在过去和将来一直维持在今年的水平不变，今年的出生人口达到预期的死亡年龄时总人口的数量，可以作为监测人口变化和评估人口政策效果的基础性指标。根据2023年的数据估算，中国的预期人口为2.55亿，占世界比例仅为2.03%。如果希望未来人口维持在不低于10亿的水平，那么预期人口必须要维持在10亿以上才说明政策到位。

（二） 明示生育支持政策不限孩次。直到今天，官方的生育政策表述依然停留在“一对夫妇可以生育三个子女”。虽然现在针对四个和以上孩子已没有任何政策限制和实质性处罚，但“三孩政策”的表述依然暗示生育更多孩子不合法。这让一些体制内的人员对于生育四个和以上孩子依然胆战心惊，各地相关部门对此也没有一致性的解读，而绝大部分地方政府的生育辅助政策也仅止步于三孩，以至于生育三孩能享受比二孩更多的福利，但生育四孩没有福利。在鼓励三孩的同时歧视四孩，怎么也不像一个严肃的国家政策该有的样子。这次文件未提“三孩政策”是一个可喜的变化，但我们还是希望正式废除“三孩政策”，并将生育支持政策不限孩次的表述明确纳入正式文件。虽然现在很少人愿意生育四孩以上，但上述改变对于提高中国的生育率有积极的风向标意义。

（三） 成立国家层面的机构统筹人口发展。人口是一个国家最基础性的要素，也是所有公共部门和公共政策赖以存在的前提。超低生育率反映的是年轻人对未来普遍失去信心，可以认为是各种经济和社会问题最综合性的体现。因此有效提升生育率要求整个社会在思想观念、法律制度、机构组织、激励机制和硬件设施等各个方面进行结构性改变，需要各个方面的共同努力。因此，我们建议在国家层面成立高级别的中央机构来专门协调各方面的有关工作，以实施生育支持政策。韩国于今年早些时候宣布进入“国家人口危机紧急状态”并将新设人口战略企划部，以统筹应对低生育率和老龄化问题。韩国现在是世界上生育率最低的国家，但中国生育率下降比韩国更快，中国2023年的生育率已经低于韩国2017年的生育率。

（四）托育和教育等公共服务保有冗余。托育和教育资源的紧张是低生育率的重要因素之一。长期以来，这些资源的配置往往随着孩童数量的萎缩同步甚至更快削减。这在大城市尤其突出，以至于学龄儿童占人口比例在全球垫底的中国一线城市却面临严重的入学难。我们建议托育和教育资源的配置，在与常住人口变化相协调的原则下，保留一定的冗余度。这样可进一步缓解入托和入学紧张，避免学校关闭带来的接送困难，减轻削减教师给就业市场带来的压力，更可为大力鼓励生育政策创造有利条件。很多国家的经验表明小班制有益于提升教育质量。一直实行大班制的我国本早就可通过教育扩容主动实行小班制，现在孩童数量快速萎缩，只要不匆匆忙忙地成比例缩减教育容量，也可被动实施小班制。

（五）将养老金与生育激励挂钩。低生育率的症结是激励机制错位：为养育付出代价的是家庭和个人，但受益的却是全社会。在工业化之前，小孩长大后可直接给父母带来经济收益。到工业化之后，特别是在社会化养老制度下，年轻人在经济上回报老年人主要是在社会范围，而非家庭内部实现。具体来说，老年人的养老积蓄在兑现时的价值，来自于工作人口创造的商品和服务。年轻人越多，养老积蓄兑换商品和服务的能力也就越大。在此意义上，养育更多孩子的父母对养老体系的贡献更大，但这点现在完全没有在养老金体系中得到体现。因此，我们建议，将养老金与生育激励挂钩。例如，规定工作人口缴纳的养老金中有一部分定向付给自己父母，还可以考虑让养育更多子女或给子女照看孩子的父母提前退休。

（六）创新社区互助育儿机制。 很多年轻人不愿意生孩子，不仅是因为养育孩子需承担高昂的机会成本，还会担心失去社交机会而与社会脱节。对此，我们建议创新社区互助育儿机制。例如，由社区牵头，让有意向的家长在接受培训后，注册成立育儿互助组织，具体可采用相对宽松且灵活的运行模式。家长们可选择参与互助育儿的时长，并据此获得相应的积分。这些积分可以在未来用于兑换照看服务，从而减轻家庭在育儿方面的负担。政府则可以给予一定的政策支持，如对于某些相对固定的岗位，提供社会保险等福利待遇，这样能解决家长们在育儿过程中的实际困难，还能为他们提供一个相互交流育儿经验、拓展社交圈的平台。

目前几乎所有发达国家的生育率都低于更替水平，并且绝大多数发达国家都没能有效解决低生育率问题。我们相信，只要充分认识将生育率提升到更替水平是必须要做到，而且越早做到越好，那么中国完全可能成为第一个真正解决低生育问题的主要国家。这是因为除了拥有巨大的生产能力而具有大力鼓励生育所需的物质基础外，中国还拥有两个独特的优势：一是在文化上，我们是一个祭祖的民族，注重长远利益和整体利益，慎终追远；中国内部语言相通，社会主体拥有共同的文化风俗和价值认同。二是在机制上，中国有强力的中央政府和强大的执行力；提升生育率是一项巨大的系统工程，需要将生育支持融入经济社会的方方面面，因此强有力的中央政府至关重要。

我们特别注意到，这份文件最后一段提到：“各地区、各有关部门要切实提高政治站位，增强做好新时代人口工作的责任感和使命感。各地要坚持一把手亲自抓、负总责，坚持和完善目标管理责任制。”这些表述说明，完善生育支持政策体系，推动建设生育友好型社会，已被提升到了前所未有的政治高度。尽管目前文件提及的措施力度远不足以解决低生育率问题，但千里之行始于足下，既然已经迈开了最为艰难的第一步，我们有理由相信，只要方向清晰，目标明确，在不断积累经验的基础上稳步推进，中国一定可以彻底解决低生育率问题，为中华民族的伟大复兴奠定坚实的人口基础，进而确保民众的幸福安康和国家的繁荣富强。

本站财经智库是本站新闻打造的财经专业智库，整合本站财经原创多媒体矩阵，依托于上百位国内外顶尖经济学家的智慧成果，针对经济学热点话题，进行理性、客观的分析解读，打造有态度的前沿财经智库。欢迎来稿（投稿邮箱：cehuazu2016@163.com）。

移步微信公号 看这里看不到的内容

关注官方视频号C位观察Insight，看书本上学不到的新鲜经济学