人民楼视丨石晓冬：建设首都核心区 应紧紧抓住疏解非首都功能这个牛鼻子

2020年8月21日，中共中央 国务院批复同意《首都功能核心区控制性详细规划（街区层面）（2018年―2035年）》（以下简称《核心区控规》）。批复指出，核心区是全国政治中心、文化中心和国际交往中心的核心承载区，是历史文化名城保护的重点地区，是展示国家首都形象的重要窗口地区。

如何实现核心区的功能定位？《核心区控规》编制工作专班牵头人、北京市城市规划设计研究院院长石晓冬在接受人民网记者专访时指出，《核心区控规》的编制是履行老城保护与复兴的历史责任，也是立足核心区功能重组优化提升首都功能的历史性工程。核心区的战略定位并不是相互独立的，它们之间是有机统一的，规划实施的关键在于转变发展思路。核心区作为建成区、老城区，不能依赖于过去增量发展的思路，需要建立围绕存量空间利用、减量更新的新发展模式。

对于《核心区控规》实施，石晓冬认为，难点在于如何更好、更快地推动非首都功能疏解，要先“减”，才有“增”。应紧紧抓住疏解非首都功能这个牛鼻子，切实为核心区减重、减负，为首都功能保障、老城整体保护、宜居城市建设创造条件。

北京市城市规划设计研究院院长石晓冬。人民网初梓瑞 摄

附专访全文：

人民网房产：首都功能核心区的内涵是什么？请介绍一下《核心区控规》起草过程，为什么将东城区和西城区放在一起开展规划编制？

石晓冬：首都功能核心区的内涵，是一个功能区的概念，而不是行政辖区。事实上，新中国成立后北京的规划建设工作一直也在围绕完善首都功能开展工作，这些工作不仅包括东城区和西城区，还在全市域范围内强化了首都功能的规划建设。

东城区和西城区由于历史文化、资源禀赋、发展阶段类似，为了发挥规划引领作用，促进功能优化提升，将两个城区作为一个功能区统一开展规划编制工作。

《核心区控规》的编制是履行老城保护与复兴的历史责任，也是立足核心区功能重组优化提升首都功能的历史性工程。

为贯彻落实中央指示精神，2017年8月,由北京市规划和自然资源委员会、东城区和西城区政府组织，启动控规编制技术准备工作，成立了市级工作专班，逐项开展专题研究。2019年6月以来，市委市政府和首都规划建设委员会办公室多次召开专题会议研究规划成果，广泛征求市人大代表、市政协委员、市级各委办局、首规委成员单位和社会各界意见，认真研究、及时沟通、积极采纳，不断修改完善控规成果。最终经首规委第39次全体会议审议通过后，于2020年4月20日将《核心区控规》正式上报党中央国务院。

人民网房产：《核心区控规》在规划编制过程中社会公众参与情况如何？《核心区控规》是否吸收采纳了公众意见。

石晓冬：《核心区控规》在规划编制过程中得到了社会公众的高度关注和积极参与。2019年12月30日至2020年1月28日，《核心区控规》开展了为期30天的现场公示，公示期间前往现场参观的市民人数达13242人次，公示期间社会各界共提出1269条意见，网络留言意见139条，邮件和信件80条。

大部分公众意见建议集中在关系日常工作生活的热点难点问题，其中群众意见最为集中的，主要体现在居住环境改善、公共服务提升和交通出行优化3个方面。

一是居住环境改善方面。32个街道微展厅留言中，与居住环境改善相关的意见建议占所有留言的19.8%，是本次公众意见中的第一大话题。加快推进老旧小区综合整治是居民普遍关切的问题，其中老旧小区加装电梯的关注度更是非常高，大家希望政府能尽快全面开展老旧小区加装电梯的工作，以解决老年人上下楼不便的问题。

二是公共服务提升方面。与公共服务提升相关的意见建议，仅次于居住环境改善问题，占到了19.2%。与之相关的高频词包括教育、养老、幼儿园、增加、开放、便民等，内容基本涵盖了各类公共服务设施。其中，较为突出的是“一老一小”的相关设施，居民们希望政府能加大养老设施配置和幼儿教育保障力度，增加活动室、小型运动场所等方便老年人、儿童活动的设施。

第三是交通出行方面。占比达到13.3%。其中，反映最为强烈的就是停车难的问题。居民建议进一步挖潜既有空间资源，充分利用空地地下空间、楼宇间隔空地等新建地下停车场、立体停车楼，同时进一步落实协调单位提供内部停车场，按照就近原则和小区达成对接协议，提供有偿、错峰停车服务，盘活存量资源。

对于群众提出的意见建议，我们逐一对照每条意见与控规文本、规划实施要点的各章、节、条的具体内容，对公示意见进行全面、细致的回应，同步修改完善控规成果。群众反映的多数问题本身就是控规所关注的，在文本中已经有所体现，这类意见我们逐条进行了说明，以回应群众关切。

此外，针对改善居住条件、完善公共交通等群众反映突出的问题，我们参考群众提出的建设性意见，对规划文本与规划实施要点内容进行谨慎的修改完善，特别是在规划实施要点中，着重对群众意见建议具体内容的回应，补充完善了相关内容，密切对接下一步《核心区控规》实施各项工作，确保群众关切的问题能够得到解决。

人民网房产：《核心区控规》的批复意味着什么，核心区将承载哪些新功能？

石晓冬：新版北京城市总体规划确定核心区的功能定位为“全国政治中心、文化中心和国际交往中心的核心承载区，是历史文化名城保护的重点地区，是展示国家首都形象的重要窗口地区”。

本次《核心区控规》进一步深化细化了这一定位：

政治中心建设要为中央党政军领导机关提供优质服务，以中南海―天安门及周边地区、长安街沿线为主形成政务功能相对集中布局地区，加大非首都功能疏解力度，进行空间管控和综合整治，全力维护首都政治安全，保障国家政务活动安全、高效、有序运行。

文化中心建设以历史文化遗产保护为根基，完善现代公共文化服务体系，提高市民素质和城市文明程度，成为彰显文化自信与多元包容魅力的世界文化名城。

国际交往中心建设应提高重大国事外交活动的综合服务保障能力，加强天安门广场、故宫等传统国事活动场所周边地区综合整治和空间管控，腾退重要文物，增加国事活动场所。

老城是北京历史文化名城保护的重点地区，加强老城整体保护，落实好老城不能再拆的要求，更加精心保护好这张中华文明的金名片，使老城成为保有古都风貌、弘扬传统文化、具有一流文明风尚的世界级文化典范地区。

以天安门广场为核心，继承发展传统中轴线和长安街形成的两轴格局，重塑首都独有的壮美空间秩序，再现世界古都城市规划建设的无比杰作，展现大国首都形象和中华文化魅力。

可以说，首都功能《核心区控规》批复意味着《核心区控规》成为首都功能核心区规划、建设、管理的基本依据，任何部门和个人不得随意修改、违规变更，新建改建项目要严格按规划执行。

人民网房产：中共中央 国务院在对《核心区控规》的批复中指出，核心区是全国政治中心、文化中心和国际交往中心的核心承载区，是历史文化名城保护的重点地区，是展示国家首都形象的重要窗口地区。平衡上述这么多定位和功能，最大的难点在哪？

石晓冬：核心区的战略定位并不是相互独立的，它们之间是有机统一的，规划实施的关键在于转变发展思路。核心区作为建成区、老城区，不能依赖于过去增量发展的思路，需要建立围绕存量空间利用、减量更新的新发展模式。通过统筹空间资源的供需关系，以时空关系为纽带，把几个任务有机统筹起来干，形成政务功能保障、老城整体保护和人居环境改善的有机联系，使功能疏解、减量发展的要求与环境品质提升、服务功能完善的需求能更好地结合起来。

比如，为加强全国文化中心建设、实现老城整体保护，《核心区控规》提出要逐步推动不合理使用文物的腾退开放。在文物腾退后，可以通过腾退空间的合理利用来补充公共服务设施短板，改善民生；也可以结合环境改善建设国事活动场所，促进国际交往、展现国家形象。以文物腾退为引子，把民生改善、国际交往的需求与腾退空间紧密地结合起来，就实现了三者的有机统一。

近期的实施难点在于如何更好、更快地推动非首都功能疏解，要先“减”，才有“增”。通过紧紧抓住疏解非首都功能这个牛鼻子，切实为核心区减重、减负，为首都功能保障、老城整体保护、宜居城市建设创造条件。《核心区控规》提出要坚定不移地推动核心区减量发展，坚持有序推进、久久为功，以时间换空间，疏解整治与优化提升并举，促进非首都功能疏解，实现功能重组。

人民网房产：相比草案，增加的公共卫生体系的内容具体体现在设计规划的哪些方面？

石晓冬：《核心区控规》正式成果相比草案，在明确首都功能核心区公共卫生体系建设重要意义的基础上，明确了加强公共卫生体系建设的主要内容和实施要点。

一是坚持预防为主，防治结合。抓好疾病预防控制，在首都功能核心区保留市疾控中心应急处置与检测功能，做优做强区级疾病预防控制中心。结合街道社区范围以及防灾生活圈划定卫生分区，分类分区施策，提升基层卫生设施建设标准，加强医疗救治力量配备和能力建设，筑牢基层公共卫生“网底”。加强社区卫生服务中心建设，发挥其“探头”作用。建立各级医疗机构长效合作协同机制，实现基层首诊、分级诊疗。提高院前急救能力，按照标准设置急救中心、急救中心站和急救工作站，配备洗消设施。

二是强化科技支撑。进一步发展互联网医疗，加快智慧城市建设，深化大数据、云计算、区块链、人工智能等新技术的应用，提高精准防疫水平。

三是夯实公共卫生基层基础。强化32个街道公共卫生职责，把公共卫生服务管理纳入183个街区的社区治理体系，发挥社区公共卫生委员会作用，用好物业企业力量，依靠居民建立物管会或自管会，加强失管、弃管小区的服务管理。发挥基层党组织战斗堡垒作用和党员干部先锋模范作用，广泛动员群众、组织群众，共同守护好家园。深入开展爱国卫生运动。集中整治各类公共卫生突出问题，改善公共卫生环境，引导市民形成科学戴口罩、勤洗手、常通风、保持社交距离、推行公勺公筷、垃圾分类投放等良好习惯，助力健康北京建设。

四是建设韧性城市。降低人口与建筑密度，为应对突发公共卫生事件预留空间。注重留白增绿，增加小微绿地、口袋公园，提升公共开放空间覆盖率，加强城市通风廊道建设。比如在实施要点中提出，“结合小微空间更新改造、基层社区治理以及责任规划师制度，各街道牵头组织开展一批居住区入口多功能公共空间的设计与实施，满足疫情期间临时检查岗亭、应急物资分配等的空间需求。”坚持平战结合，统筹好应急救灾物资的运输和储备，建设应急救灾物资储备库。体育场馆等大型公共设施建立平疫转换预案。全面提升老旧小区健康安全标准，在老旧小区综合整治过程中补齐公共设施和管理维护短板。设置居住区入口多功能公共空间，做到平疫结合。

人民网房产：未来，核心区的城市更新建设将聚焦哪些领域？社会力量可以如何参与建设？

石晓冬：《核心区控规》中明确提出了街区保护更新的工作要求。重点以街区为更新单元、以保护为更新重点的城市更新更符合首都功能核心区的特点与定位。街区保护更新从街区、地块、建筑三个层次，政务、文化、居住、产业四种功能类型，按照历史保护、保留提升和更新改造三种方式推动街区小规模、渐进式、可持续更新。通俗地说，街区保护更新就像是给城市装修，不仅得好用还得好看、有品位，尤其是要满足不同人群多样化的需求。

街区保护更新的对象主要聚焦在建筑物、公共空间、公服设施、城市部件四大类内容。

建筑物的更新包括外立面、建筑屋顶整治更新，也包括建筑内部使用功能的改造提升，如果是文物、历史建筑等保护类建筑，更新方式需要按照保护要求进行保护、修缮以及调整不合理使用功能。公共空间的更新主要包括对街道、广场、绿地的人性化、精细化改造，清理占用公共空间、影响通行安全、影响城市景观的各种设施，美化环境、提升品质。公服设施的更新主要是通过增加数量、扩大规模、优化布局、升级功能等方式提升服务能力与水平，城市部件的更新主要是老旧隐患管线的更换维修、设备的更新维护等。

规划提出建立区级统筹、街道主体、部门协作、专业力量支持、社会公众广泛参与的街区保护更新实施机制。在规划实施工作中，一方面将广泛开展公众参与，推行阳光规划，充分尊重社会公众对规划编制、规划实施的知情权、参与权，实现群策群力，提高规划编制的科学性、合理性和可操作性。

另一方面，将广泛引导更多的技术单位、社会资本、社会公众参与到规划实施中。

事实上，在《核心区控规》编制的过程中我们已经开展这样的实践。在公众参与方面，前面我们提到在规划公示阶段，我们收集了大量的公众意见，同时为了保障群众在家门口就能了解规划、参与规划，还在32个街道分别设置“微展厅”，通过街道的责任规划师为群众进行解答。我们将这些意见都有效地纳入到了《核心区控规》文本中，真正实现“人民城市人民建、人民城市为人民”。

在技术支撑方面，以北京市城市规划设计研究院为主形成编制工作专班，清华大学、北京清华同衡规划设计研究院、北京工业大学、北京市建筑设计研究院有限公司、中国城市规划设计研究院等21家设计单位共同参与组成技术支撑团队，还发挥街区责任规划师团队和长期深耕首都功能核心区的规划设计单位的积极作用，以街道办事处为边界分别编制了32个街道的控规指引，将《核心区控规》的刚性要求和引导性要求传导至街道，确保了规划的科学性和可实施性。