特别策划丨以一揽子增量财政政策扩大有效需求

核心观点：当前的经济政策应以改善经济主体资产负债表作为切入点，回应社会关注的地方债、房地产等重点问题。一揽子增量财政政策的核心是优化，本质是创新，关键是坚持系统观念，通过一系列政策在短期内提振市场信心，解决市场有效需求不足问题。

■洪永淼 薛涧坡

一揽子增量政策是宏观经济调控体系建设的重要组成部分，它通过及时、适度、有针对性的政策措施组合，优化了政府宏观调控工具箱，提升了宏观经济调控的精准度、灵活性与有效性，推动了宏观经济调控体系的成熟与完善。

2024年以来，中国经济在稳中求进的过程中遇到了不少新情况与新问题，必须要以增量政策应对经济冲击，化解风险挑战。9月26日召开的中共中央政治局会议指出，当前我国宏观经济面临的主要问题是供给与需求双向冲击，国际与国内风险叠加。在下一步经济工作中，要求加力推出增量政策，进一步提高政策措施的针对性、有效性。9月29日，国务院常务会议研究部署一揽子增量政策的落实工作。国庆后，国务院新闻办公室连续举办新闻发布会。在10月8日的发布会上，国家发展改革委有关负责人介绍了系统落实一揽子增量政策的具体举措。在10月12日的发布会上，财政部有关负责人介绍了“加大财政政策逆周期调节力度、推动经济高质量发展”的有关情况，明确说明了近期将要陆续推出的一揽子有针对性增量财政政策的具体内容，包括加力支持地方化解政府债务风险，较大规模增加债务额度；发行特别国债支持国有大型商业银行补充核心一级资本；叠加运用专项债、专项资金、税收政策等支持推动房地产市场止跌回稳；加大对重点群体的支持保障力度等，同时强调中央财政还有较大的举债空间和赤字提升空间。市场对一揽子增量政策的反应积极，消费者与投资者信心明显改善，股票市场回暖上涨，市场对实现全年经济社会发展目标充满信心。

1

一揽子增量财政政策的核心是优化

本次一揽子增量财政政策涉及地方政府、企业、银行、个人与家庭等多个经济主体，以及房地产、消费、投资等一系列重要经济领域，其发挥作用的基本逻辑是通过优化资源配置与优化政策主攻方向，重建地方政府、银行与家庭的资产负债表，恢复市场信心，推动经济持续回稳向好。因此，如何做好政策优化设计是一揽子增量财政政策要解决的核心问题。

优化地方政府债务结构。目前，地方债务风险总体可控，但局部风险和隐性债务风险犹存。根据2024年政府预算报告，截至2023年末，我国地方政府债务余额约40.74万亿元，包括一般债务余额15.87万亿、专项债务余额24.87万亿。按照2023年GDP初步核算测算，我国政府法定负债率为56.1%，低于主要市场经济国家和新兴市场国家的相关指标水平。为了解决地方政府债务问题，从2015年开始，财政部门就持续发行地方债券置换存量地方政府债务。数据显示，仅在2024年年初以来，财政部就安排了1.2万亿元债务额度，支持地方化解存量隐性债务和消化政府拖欠企业账款，令全国纳入政府债务信息平台的隐性债务余额显著降低。在本次一揽子增量政策中，我国将一次性增加较大规模债务额度支持地方政府化解隐性债务风险，这“是近年来出台的支持化债力度最大的一项措施”。通过优化政府债务结构，以较低利率、较长周期的政府债券置换较高举债成本、较短周期的地方政府存量隐性债务，能够化解隐性债务风险，降低地方政府债务负担，能够让地方政府摆脱沉重的债务包袱，轻装上阵，推动其释放更多资金用于民生工程建设与地方经济建设。

优化国有大型商业银行资本结构。金融是国民经济的血脉，是国家核心竞争力的重要组成部分。国有大型商业银行是国家金融体系的重要组成部分，在支持国家重大战略发展、助力现代化经济体系建设、维护金融稳定方面发挥着重要作用。近年来，随着国民经济增速放缓，国有大型商业银行的扩张步伐有所减慢。近年来，国有大型商业银行的营收与净利润出现明显下滑，资本压力加大。数据显示，2024年上半年，六大国有银行合计实现营业收入17995.11亿元，同比下降2.56%；合计实现归母净利润6833.88亿元，同比下降0.96%。在营收与净利润方面，仅有农业银行实现净增长，其余各家银行均出现下滑。在本次一揽子增量政策中，财政部将发行特别国债支持国有大型商业银行补充核心一级资本，这将进一步优化国有大型商业银行的资本结构，提升其抵御风险的能力，增强其信贷投放能力，提高其服务实体经济的能力。

优化家庭资产状况。对于大多数家庭来说，房地产是其最大的资产项目，也是个人资产负债表中的重要组成部分。数据显示，截至2023年第三季度，我国居民持有的房地产资产占其所有资产的比例为56.3%，持有的固定收入类金融资产占比34.7%，权益类金融资产占比为9%。近年来，我国房地产市场经历了一段较长时间的调整期。数据显示，2024年9月，一线城市新建商品住宅销售价格同比下降4.7%，降幅比上个月扩大0.5个百分点。房地产价格下降将减少家庭资产净值，降低家庭财富，导致居民减少消费和投资。稳定房地产市场价格能够提升家庭的财富效应，增加其消费与投资意愿；还能够提高家庭对抗风险的能力，增加其对风险资产的偏好，鼓励其较为积极地参与创业活动。在一揽子增量政策中，财政部将叠加运用地方政府专项债券、专项资金、税收政策等工具，从需求端与供给端共同发力，降低居民购房负担、优化保障性住房供给，防范化解存量房风险，支持推动房地产市场止跌回稳，提振经济主体信心。

优化财政政策主攻方向。积极财政政策可以通过政府投资从供给端发力，拉动经济增长，也可以从需求端入手，以提振消费为重点，通过刺激国内有效需求带动经济回升。2008年，为了应对国际金融危机对中国经济造成的负面冲击，我国政府启动“四万亿”财政刺激政策，通过重大基础设施建设和改造、保障性安居工程、灾后重建工程、农村基础设施建设等一揽子计划，促进经济快速恢复，并在2009年和2010年保持平稳较快增长，使中国成为最快走出国际金融危机影响的国家，并为世界经济复苏作出了贡献。但“四万亿”计划也带来了一系列成本，包括地方债、资产泡沫问题等。在本次一揽子增量政策中，政府优化了主攻方向，将优化经济主体（包括政府、银行与家庭等）的资产负债表作为主要发力点之一。从短期来看，资产负债表的修复可以舒缓经济主体的资金压力，提振经济主体信心；从长期看，有利于增加投资和消费，优化资源配置，为经济长期增长保驾护航。此外，一揽子增量政策优化了在消费端的着力点，加大对重点群体的支持保障力度，通过向困难群众发放一次性生活补助、对学生群体加大奖优助困力度，提高财政政策乘数效应，更好地拉动消费复苏与经济增长。

2

一揽子增量政策的本质是创新

增量政策是在既定政策之外新增的政策举措，目的是解决我国经济运行中出现的新问题、应对新情况。一揽子增量政策的本质是创新，不仅要有理论创新、实践创新，还要以政策创新推进制度创新。

中国特色社会主义市场经济制度的主要特色是市场“看不见的手”与政府“看得见的手”两手并用，即市场在资源配置中起决定性作用，同时更好地发挥政府作用。财政政策是政府宏观经济调控的主要工具之一。当出现社会有效需求不足时，政府可以通过增加政府开支、降低税收等扩张性财政政策对经济的需求端进行间接干预，改善市场预期、拉动总需求，推动经济走出低谷。同时，政府支出还会产生乘数效应，使得初始财政支出的拉动效应成倍增长。在供给端，政府可以充分发挥财政政策的“调结构”作用，通过减税降费、税收优惠等政策，优化产业结构、改善收入分配、推动技术进步。一揽子财政增量政策创新性地从需求端与供给端共同发力，以短期内提升社会有效需求、改善市场预期，中长期内推动高质量经济发展为主要目标，灵活运用多项政策工具协同发力，带动经济回稳向好。

增量政策是我国政府为应对经济社会发展新情况新问题而推出的新政策新举措，具有很强的针对性、适应性与灵活性。2022年4月29日，中共中央政治局会议首次提出“增量政策”这一新提法。当时，我国面临较大的经济下行压力，政府要求在加快落实已经确定政策的同时，“要抓紧谋划增量政策工具，加大相机调控力度，把握好目标导向下的政策提前量和冗余度”。政策节奏靠前发力，政策力度加大，重点关注受疫情冲击的中低收入人群、小微企业和基层政府，通过财政政策和货币政策发力来应对总需求不足的问题，稳住市场主体。2022年的增量政策在扩大有效投资、促进消费发展、稳定市场主体信心方面发挥了重要作用，保证了当年经济社会发展既定目标的顺利完成。面对宏观经济出现的新问题，2024年一揽子增量政策紧紧牵住当前经济问题的“牛鼻子”，以改善经济主体资产负债表作为切入点，回应社会关注的地方债、房地产等重点问题，提出有效解决方案，希望通过一系列政策创新，在短期内提振市场信心，解决市场有效需求不足问题。

更重要的是，政府希望通过尽快落实重大改革举措，提升经济增长动能，在长期推动经济高质量发展，这是一揽子增量政策未来需要重点关注的政策创新方向。党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》明确了300多项重点改革举措。在10月8日的新闻发布会上，国家发展改革委主任郑栅洁提到，要加快推出一批条件成熟、可感可及、有利于实现经济持续健康发展的改革举措。如何尽快落实这些重点改革举措，是在设计增量政策时应该重点关注的着力点。

3

一揽子增量财政政策的关键是坚持系统观念

党的二十届三中全会提出：“科学的宏观调控、有效的政府治理是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求”。作为宏观经济治理体系的重要组成部分，在进一步设计和落实一揽子增量财政政策时，必须统筹协调复杂系统中的多方面因素。只有坚持系统观念分析问题、制定政策，才能确保政策的有效性与一致性，才能保障社会整体福祉。

一是正确把握增量政策与既定政策之间的关系。增量政策是在既定政策的基础上，为应对新情况或解决新问题而进行的政策创新。一般情况下，新增政策是在保持既定政策连续性的前提下进行的，是对既定政策的强化、细化或补充，因此，不能忽视既定政策本身对经济发展的影响，要重视两类政策之间的协调一致。同时，也不能排除由于情况急剧变化引发政策突然转向的可能性。在这个时候，要充分做好市场沟通与监测工作，及时了解市场主体反应与政策执行情况，做好进一步及时调整政策的准备，防止出现由于政策突然转向造成的经济剧烈震荡。

二是正确把握政府调控与市场活力之间的关系。增量政策的最终落脚点是要增强市场主体的活力。运用各项增量政策工具时，要把充分发挥市场主体活力作为重要任务，要坚持发挥市场在资源配置中的决定性作用，不能“靠政策吃饭”，不能寄希望完全由政府出台各项增量政策拉动经济增长。政府不能过多、过频、过度干预市场运行，不能事事干预、随意出招。增量政策的出台需要坚持审慎性原则，充分尊重市场运行规律，完善政策传导机制，使宏观调控政策做到科学、合理、及时、适度。而只有当一揽子增量财政政策能够充分调动市场主体的活力时，经济才可能真正企稳向好。

三是正确把握短期稳定目标与长期增长目标之间的关系。增量财政政策能够在短期内提振市场信心、改善市场预期，但随着时间的推移，政策效果会逐渐减弱。推动经济高质量发展，还是要靠推进经济体制重大改革举措尽快落地。不能被纷繁复杂的形势迷惑，失去对长期增长因素的把握和利用。习近平总书记指出，“用中长期规划指导经济社会发展，是我党治国理政的一种重要方式。”经过多年实践，我们已经充分认识到有计划有领导地发展经济是社会主义市场经济体制的一个巨大制度优势，是具有鲜明中国特色的宏观经济治理方式，能够确保经济在长远按照正确方向发展。增量政策要围绕中长期改革目标发力，把短期调控目标与长期发展规划目标有机统一。

四是正确把握经济发展与风险防控的关系。增量政策在完成其既定目标的同时，也可能为市场带来新的风险。在一揽子增量政策公布后，中国股票市场出现了较为明显的反弹，这在一定程度上反映了市场信心的提振，但股票市场的波动性也随之增强，投资风险有所上升。需要引起重视的是，市场风险本身不会消失，而是被转移、隐藏或者推迟了。要时刻对经济中的潜在风险保持清醒和警惕，防范化解由增量政策带来潜在的系统性风险，特别是债务风险、资产市场泡沫风险以及过度投机行为。另一方面，一揽子增量政策化解了地方隐性债务问题，但可能会造成一定的“道德风险”问题，即地方政府会更积极地发行更多的隐性债务，因为有中央财政兜底。在政策执行过程中，也要建立严格的监管机制，进一步规范地方政府行为，加强资金监管，确保资金用途并防止在未来出现乱发债问题。

五是正确把握经济政策与非经济政策之间的关系。近年来，党中央多次强调宏观政策取向一致性的重要性。2023年中央经济工作会议强调，“要增强宏观政策取向一致性。加强财政、货币、就业、产业、区域、科技、环保等政策协调配合，把非经济性政策纳入宏观政策取向一致性评估，强化政策统筹，确保同向发力、形成合力。”在制定政策时，不同层级、不同部门之间的政策应保持取向一致，避免政策之间出现矛盾和冲突。在政府应公开政策制定和实施的相关信息时，应确保公众能够了解具体政策的意图、目标和实施细则，增强对政策执行结果的可预测性。政府还应建立有效的政策沟通机制，及时回应公众关切的重大问题，减少信息不对称造成的协调失败，提高政策透明度。在多种政策同向发力时，要把握政策节奏、控制政策力度、瞄准政策对象、创新政策工具，确保政策落实。

（洪永淼：中国科学院大学经济与管理学院院长；薛涧坡：厦门大学邹至庄经济研究院副院长）

总 监 制丨王 辉车海刚

监 制丨李丕光陈 波王 彧

主 编丨毛晶慧 编 辑丨谷 云