向雷根致敬？畫虎類犬的川普稅改法案

川普的减税法案，频频向雷根经济学致敬；但两者相同吗？而雷根经济学究竟是神话，还是迷思？ photo credit：Mr Hicks46（CC BY-SA 2.0）

2017年11月29日，美国总统川普在密苏里州圣查尔斯市发表演说，再次推销他的税改法案：

自从雷根之后，许多年以来，美国人民都盼不到减税。问题在于，人们总在谈「税改」，而非「减税」。我要说：我们需要的不是税改，是减税，以及——改革！

痛斥民主党是阻碍分子之后，他向群众宣布：「我们即将要用大而美的减税，庆祝圣诞快乐！」

三天后，参议院以51票赞成、49票反对，通过了《减税与促进就业法案》（Tax Cuts and Jobs Act, TCJA）。共和党议员中，只有一人投下反对票；民主党议员则全数反对这项法案。法案的具体内容仍有待参众两院通过折衷版本，再送交川普签署发布，但这无疑已是上任一年多来未达成任何立法成就的川普政府、以及共和党的重大胜利。

川普与大张旗鼓推动的税改，有利于中产阶级吗？ 图／欧新社

▌雷根经济学重现？

这个法案是美国三十年来最大规模的税改，重要内容包括减税约1.4兆美元、永久性地将企业的税率从35%降到20%、重建跨国企业的税法，以及暂时降低个人所得税。共和党参议院领袖米奇．麦康诺（Mitch McConnell）表示，这项法案将让美国更有竞争力，把工作机会留在美国本土，并为中产阶级提供实质利益。

推动税改的过程中，川普政府始终援引前总统雷根的减税政绩作为说帖。毕竟，凝聚保守派力量、还从民主党手中赢得蓝领阶级（所谓「雷根民主党人」）选票的雷根，早已被供上神坛，成为共和党各派系的最大公约数。遑论「雷根经济学」是美国政坛颠扑不破的神话，其中税改更是雷根政府对后世美国人影响最深远的政治遗产。

然而，川普税改在精神与内容上，是否确实向雷根税改看齐？三十年前的雷根神话，如今是否仍是美国应该效法的典范？最后，归结至一个始终困惑经济学界的问题是，雷根经济学与1980年代经济荣景的关系究竟为何？

雷根经济学真的带来80年代的美国经济荣景吗？ 图／法新社

▌揭开雷根神话的面纱

所谓「雷根经济学」（Reaganomics），是指雷根主政期间（1981-1988）宣示的经济政策原则，奠基于有限政府与自由放任的政治理念，内涵包括四大面向：

透过上述措施，雷根政府的政策目标是使储蓄及投资增加，从而使经济成长率提升、预算平衡，降低通货膨胀率及利率。

被归为「供给面学派」（supply-side economy）的雷根经济学假定，降低商业活动的障碍能鼓励民间投资，让市场取代政府主导经济活动，资源能配置在更有效率的地方，生产者能以更低的价格提供更多的商品和服务，消费者也会从中受益。因此，虽然税率更低，税收反而会增加。

雷根经济学究竟成效如何？若从衡量经济成长的基本指标来看，雷根政府的经济治绩无疑是可圈可点。雷根任内美国年平均GDP成长率为3.05%，超出卡特任内的2.14%。雷根任内为美国创造了一千六百万个就业机会，年平均就业成长率为2.1%；他的第二任末期，失业率为5.4%，相较于卡特任内6.4%、福特任内7.9%来得低。通货膨胀率也从1980年的13.5%，降至1988年的4.1%。雷根将痛苦指数（misery index）（失业率及通货膨胀率的总和）从卡特遗留给他的19.99%，降至9.72%。

从数字来看，雷根政府的痛苦指数（通膨与失业）降低，经济表现确实可圈可点。 图／美联社

美国自1938年建立最低工资制度后，雷根政府是至今唯一未曾调高最低工资的政府，而其「渗滴式经济学」（trickle-down economy）——富人更富可以惠及穷人的主张——更是饱受批评。但数字会说话，从1980年至1988年，美国高收入家庭比例自20.2%提升至25.7%，低收入家庭的比例却从8.8%降至8.3%。

吊诡的是，雷根政府实践其政策原则的程度似乎有限。雷根时代的联邦政府总支出年成长率，虽从卡特时代的4.0%降为2.5%，但1989年联邦政府支出是当年度GDP的22.1%，相较于1981年联邦政府支出为当年度GDP的22.9%，似乎并未实现删减政府支出的承诺。

此外，雷根虽然缩减政府规模、删减社福支出，却仍保留多数社福计划，在健康、安全及环境法规上也未大幅去除管制。国防预算大幅增加的结果，更使雷根任内的联邦赤字徘徊在GDP的2%~5%之间居高不下，国债也从9千9百亿美元攀升至2兆美元，使美国成为世界最大债务国，雷根自己也承认这是任内最大遗憾。

早在1987年，同为有限政府阵营、知名的奥地利学派经济学家穆瑞·罗斯巴德（Murray Rothbard），就从政府支出、赤字、减税、去管制化等面向，逐项检视雷根政府的经济政策，失望地批判雷根经济学只是迷思。事后看来，雷根时代确实发生了经济奇迹，但雷根经济学的几个基本原则，基于各种主客观因素，实践程度不如预期，难怪不少经济学者认为，这个成就根本不该归功于雷根经济学。

美国自1938年建立最低工资制度后，雷根政府是至今唯一未曾调高最低工资的政府。 图／路透社

▌亡羊补牢的雷根税改

然而雷根经济学是否当真仅在1980年代的经济奇迹中扮演无足轻重的角色？事实并非如此。以减税为例，雷根任内通过2项税改法案：1981年的《经济复兴税务法》（Economic Recovery Tax Act）以及1986年的《税务改革法》（Tax Reform Act）。一般认为，第一次税改不折不扣是负面教材，第二次税改则是政治典范，更是缔造经济荣景的关键。

1981年税改法案是匆促推出的产物，在完全没有举行听证会且欠缺跨党派合作的情形下通过。该法案大幅调降企业税及个人所得税率，很快造成赤字升高的恶果。政府急忙修补这个过错，第二年通过《税务衡平及财政责任法》（Tax Equity and Fiscal Responsibility Act），将税率调升至GDP的1%，是1968年以来最大规模的增税措施，暂时纾解居高不下的赤字。今天许多人都忘了，雷根也曾经加税。

1986年税改法案则在推动的过程中广纳各方建议，且获得跨党派支持。这个法案将最高个人税率由70％降至28%、扩大租税扣减额度，也大幅精简过于繁杂的租税法令。此外，法案增加企业税及资本利得税率，并从法规面填补了企业课税漏洞，确保「税收中立」，亦即不论税率如何调整，政府的税收总量都要维持不变，避免赤字失控。

法案也提供诱因使减税受益者将红利用于投资、生产或提高工资。这正是1986年税改成功的主因：减税有利经济成长的前提，是确保红利用来创造更多经济效益。

富人更富可以惠及穷人？雷根经济学的这项主张其实饱受批评。 图／路透社

▌画虎不成的川普税改

与雷根的1986年税改比较，川普税改明显是背道而驰。首先，政治程序上，川普税改毋宁是1981年税改的翻版。要赶在圣诞节前完成立法，法案的初稿却在两个月前才出炉，既无听证会也无跨党派协商，更无法获得任何民主党议员支持。甚至有民主党参议员抱怨在表决前才拿到长达将近500页的税改法案，而且字里行间充满手写、难以辨识的注记。

其次，内容上，雷根减税的对象是受薪阶级，且让劳工的税率比股东的税率低，川普减税的对象却是企业，而且是永久减税，将更扩大贫富差距。雷根税改设法让减税红利用于创造总体经济福祉，川普税改却让红利流入企业股东私囊。

此外，川普税改不在意税收中立，已相当惊人的国家赤字将继续升高。川普甚至借由减税，夹带一般税改并不常见的非中立措施，例如降低教会参与政治活动的成本，嘉惠政治立场鲜明的基督教福音派；以及限缩地方财政空间，迫使州政府删减健保及教育支出，这被视为是冲着欧记健保而来。

最后，时代背景更是大不相同。雷根推动减税时，正是经济萧条、亟需短期财政刺激的时刻，而且当时国债只有GDP的30%；如今美国经济并不需要高强度刺激（甚至一般预期联准会将在今年12月宣布升息，以避免景气过热），且国债也已高达GDP的105%。此外，1980年代是战后婴儿潮世代担纲劳动主力的时候，但如今这世代已面临老化，在健保及社会安全需求大增的时刻，川普税改却大幅排挤相关部门的预算。

更致命的是，雷根当年享有高民意背书及跨党派支持，川普目前却是民调直落、党派政治高度对立。此时一意孤行推动减税，而且立法过程欠缺程序理性、斲伤民主政治理性思辨的精神，不仅使行政部门的偏差无法及时修正，更造成人民对于政治制度的信任危机。

川普甚至借由减税，夹带一般税改并不常见的非中立措施，例如限缩地方财政空间，迫使州政府删减健保及教育支出。 图／路透社

▌美国的早晨，或是黄昏？

1980年代的经济荣景是不争的事实，但雷根经济学的贡献程度尚难论定。若仅以税改而言，雷根带来的启发其实已经相当明确：

果；

川普虽将自己的税改与雷根相提并论，矢言再度迎来「美国的早晨」（Morning in America），两者却是天差地别。曾参与过1986年税改的经济学者、甚至曾任职雷根政府的经济顾问，都纷纷跳出来批判川普税改，认为即使雷根再世也不会赞成。

今日美国面临的情势与1980年代截然不同，川普税改很可能带来赤字激增、贫富差距扩大、基础建设崩坏的恶果。口口声声看齐雷根经济学的川普，可说是既未学到面子，也未学到里子。美国究竟将再度迎来早晨，或是步入黄昏？答案或许很快就能见分晓。

美国究竟将再度迎来早晨，或是步入黄昏... 图／路透社