校长如何提升教育政策执行能力

■以高质量办学推动教育强国建设

本期关注：教育政策执行与落实

近年来，从中央到地方先后出台了诸多教育相关政策，囊括了从宏观教育治理到微观学校发展、从校外到校内、从课程到课堂、从教师到学生的各个方面。固然，地域不同，政策执行难度不同，政策环境、政策目标、政策实施成本都在不同程度影响着政策执行者的决策。然而，即便同一政策在同一个区域、不同学校执行起来可能完全不同。校长是执行政策的关键人物，校长的政策执行意愿、执行能力，决定着政策的执行程度和执行效果。

提升政策解读能力，把握政策要旨

不同校长对政策的认识是不同的。就集团化办学而言，有的校长把集团化只看作是一种“贴标签”，不认为需要承担起更大的责任；而有的校长却把集团化办学作为学校自身发展的一次新的契机。当然，不得不承认，集团化办学这一政策推进过程中，不同的地方政府给予的支持与保障有所不同，但是，我们更应看到校长的责任担当和使命自觉。

以多元视角来审视政策的意义和价值。校长是一个社会性个体，依法依规行使职权，不能仅从学校视角审视政策，还要站在大格局、大视野、大境界理解政策制定的背景，认识政策执行的意义。从政治学视角看，政策具有权威性和一定的强制性。从管理学视角看，教育政策是上级政府对教育行为的一种规范。校长作为政策的执行者，不仅要有强烈的政治意识，而且要承担起这个时代赋予的政治责任和教育使命。

厘清政策执行主体，找准政策目标。面对出台的政策，一些校长有时很难分清楚哪些是学校层面去执行的，哪些是教育行政部门需要承担主要责任的，对于政策目标到底是什么也容易陷入迷茫。事实上，国家教育政策一经发布，一般都有公开答记者问。这是校长进一步理解政策文件核心要旨的途径。与此同时，各大媒体也会在近一段时间内发表政策解读的文章，帮助人们知晓、明了政策，为政策执行奠定基础。比如，教育部、国家统计局、财政部联合印发的《关于适应高质量发展要求 进一步完善教育经费统计体系的意见》，在教育部官方网站上可以明确了解到具体内容：它不仅明晰统计责任，规范业务流程，而且严格数据审核制度，强化了质量评估。伴随着教育经费统计走向数据的全面性、完整性、准确性、真实性，校长虽然不是直接执行主体，却是间接执行主体，校长在财务管理上需要适应这一发展的要求。

聚焦政策问题，建立政策关联。政策执行的有效与否和所要解决的问题的类型、性质密切相关。越复杂的问题，执行难度越大。相比较而言，越具体的政策问题就越容易及时落地实施。比如，教育部推出的“五项管理”的执行成效就很明显，而教育部印发的《基础教育课程教学改革深化行动方案》就需要常抓不懈地努力。可见，政策执行不是一个孤立的过程，校长既要看到政策内容本身的复杂性，还要理解政策不是凭空产生的，也要认识到政策不是一种点状的存在，政策与政策之间存在关联。在执行过程中，需要分析政策问题的可处理性、政策本身的规制能力和政策以外的变数。

学会正视政策环境，创新执行路径

政策执行不是一件容易的事，既没有完美的政策，也没有理想化的政策环境。美国政策科学家史密斯认为：“可以把环境因素想象成一种约束通道，政策的执行必须通过这个通道。不同的文化、社会、政治和经济状况可能对不同的政策起着支配作用。”因此，政策执行既不能无视环境的存在，也不能被环境所束缚。

分析政策环境，利用政策资源。校长要分析政策环境，了解政策执行需要的条件、资源，确定政策执行的次序。很多时候，执行政策的资源都是不足的，校长要立足于所处的政策环境，挖掘和利用潜在资源，创新执行路径。校长要有挖掘资源和配置资源的能力，作为政策执行主体，要能利用政策契机，调配人力、物力、财力等各种要素资源，集成各种有利条件，综合运用经济、法律和行政等手段，实施政策规划，保障政策有效落实。可见，资源总是有限的，而人的创意却是无限的，校长要学会利用政策契机，盘活资源，推动学校发展。

构筑内生动力，实现政策转化。作为校长，无论应对怎样的外部政策变化，都需要首先摸清家底，以内部的确定性，来应对外部政策环境的变化。社会在变化，教育政策也在不断迭代升级。学校只有拥有持续发展的内生动力才能迎接时代的挑战。近年来，国家出台了有关爱国主义教育、科技教育、“五育”并举等诸多的政策文件。如果学校没有自身的定力，单纯为落实这些政策不仅会手忙脚乱，而且会打断学校原有秩序和节奏。比如，面对科技示范校、劳动示范校、艺术示范校等荣誉，校长既想每一个都拥有，又觉得每一个都不是很容易深入推进。校长决策要源于学校自身优势，用智慧转化政策实施。

找寻政策关联，发挥执行合力。政策是党和国家为实现一定时期的目标或路线而制定的行动准则，是事业成功的保证，是经过深入调查研究制定出来的。尽管看上去教育政策是单列的，事实上，政策之间有着很强的关联性。读出政策关联性和在实践中做出真的关联完全是两件事，打通政策“最后一公里”也就在于此。比如，国家近几年连续出台了有关心理健康教育、劳动教育、科技教育和家校社协同育人这些政策，我们可以认识到它们之间的关联。可是，如何在执行中实现完美融合？广东省中山市第一中学校长王锡文把校园一些草坪变成菜园和花园，让孩子和父母一起认领，从初中或高中学生入校伊始就开始种植，一年四季，都是孩子和家长们共同维护，父母和孩子因为种植有沟通的话题，他们共同商讨如何让育种更有收成，如何让果实有好的呈现方式等。孩子从五谷不分到爱上种植，爱上生活，他们也学会了敬畏生命、感恩家人。

建立政策执行机制，评估执行效果

政策很多时候体现出来的是一种文本，实施过程中容易产生政策盲区。这就要求政策执行者能够厘清刚性政策的“刚”。刚性政策有其法理逻辑，校长作为政策执行者，可以融入更多的情理，但是必须守住政策底线，形成集体共识，保障政策执行。以教材建设为例，教材体现国家意志，是国家事权，对于校长来说，教学设计可以创新，但是教学内容的底线和政治原则神圣不可侵犯，校长要时刻抱有这样的政治意识与政治觉悟。

任何政策执行都不能停留在执行主体的自我感知和单向推进，而是需要形成从决策到执行再到反思改进的闭环。确定执行目标，组织配置资源，按照预定计划实施具体过程，让这些逐一落实到位需要建立详尽的流程和机制才能得以保证。强化执行中及时记录与总结、监测与评估和反馈与校正是保障政策执行效果的关键。

例如，“双减”政策中作业量控制就不是依靠简单工作部署能实现的。教师真正从认同应该减轻学生负担到自觉实现学生负担减轻，需要学校在政策执行过程中强化流程和机制的建立，让教师逐步走向自觉。上海市静安区教育学院附属学校在控制“作业量”上实施精细化管理，合理控制作业总量。学校针对不同基础的学生分层设置基础作业、整体作业、荣誉作业，所有学生均需完成基础作业与整体作业，荣誉作业供学有余力的学生向教师主动申请，从而实现作业量因时制宜、因人制宜。

如果说机制流程是政策执行的保障，那么执行效果评估是政策执行的价值所在。机制和流程让执行过程更加科学、更有力推进，执行效果让政策的意义得以彰显。但是，好的教育政策执行不仅仅体现在效果的评估以科学准确的结果呈现为起点，而且最终还应落到教育实践改进之中。校长既要面对不同层级政府的教育政策执行情况的反馈，还要建立学校内部的良性反馈机制，让政策执行不是单一的数据堆积或是资料呈现，而是一种自我发展、自我完善的文化张力。

（作者系教育部中学校长培训中心副主任，华东师范大学教授、博士生导师）

《中国教育报》2024年06月26日第5版

作者：刘莉莉