懸崖上的國際刑事法庭：如何突破主權國家的政治抵制？

谁来维持国际刑事正义的最后防线？ 图／路透社

时间回到2014年，时任肯亚总统的肯亚塔（Uhuru Kenyatta），被控在2007至2008年选举后策划暴动，使得千余人丧生、数十万人流离失所。几年来经非盟掩护，他也乐得逍遥。但在拖无可拖的情况下，为避免肯亚遭受国际制裁，肯亚塔亲自前往荷兰海牙ICC听审，创下ICC成功传唤第一位现任元首的纪录。嗣后，虽因种种技术阻碍，如证人翻供、肯亚政府不愿提供相关资料等，使ICC检察官取证不足，而必须撤销指控。此次的功败垂成，却代表着ICC正步步为营地挑战着现行国际法的国家豁免（immunity）原则。

那么北韩呢？事实上，ICC早已对北韩展开过调查，那是2010年的天安（Cheonan） 舰与延坪（Yeonpyeong）岛事件。就前者而言，根据美（南）韩情报，天安舰可能是遭到北韩潜艇的鱼雷击沉，导致40多名官兵丧生；就后者而言，南韩在延坪岛阵地军演，渠料遭到北韩炮攻，南韩立刻还击，双方你来我往，都有人员伤亡，其中包括南韩平民。这两件冲突，都被认为与即将上任接班的金正恩有关，ICC便以战争罪进行预审工作。

不过，在调查过后，检察官先是认为天安舰作为一军事目标，被攻击并没有违反战争罪里所谓的背信弃义（treacherously，例如杀伤已放下武器或丧失自卫能力的战斗员）。接着也宣称虽然北韩对延坪岛的轰炸致使平民死伤，但证据不足以显示其攻击乃是蓄意针对平民，因此对北韩作出不起诉处分。

2015年3月26日，韩国总统朴槿惠出席天安舰事件5周年的纪念仪式，并对46名殉难官兵与遗族致意。 图／美联社

2015年3月26日。天安舰事件中，殉职的海军金东镇（Kim Dong-Jin）中士的母亲，在事件五周年忌日中思子的悲泣。 图／美联社

这里即突显奠立ICC的一个重要目的：由于ICC具有影响政治议程的能量，对交战方领导人的调查，莫可避免地会影响停战谈判，有罪起诉与判决则可能会使情势再次陷入不稳。以立法者的立场与立法时的情境观之，国际司法过程不能仅用法律条文做为主要考量。说到底，对于ICC和国际社会来说，和平才是穷极一切手段之后的最终目标。

这样看来，与其将ICC视为是一个国际特设法院，不如说罗马规约建构了一个国际司法体系，而司法正义则需要国家合作才能完成。正如规约所示，缔约国应该在调查和起诉上与ICC充分合作，以防止国际间最严重的罪行。然而，即便此类的罪行昭然若揭，国家有时会基于主权等政治理由，设法保留判决权，不欲让渡给国际机构，而由它们自身的法庭处理。同时，它也面临着如同其他特设法庭的质疑与挑战，像是正义与和平孰为优先、个人问责及大赦机制的运用、审判或和解的辩证等， 在在考验着ICC的智慧。

换言之，罗马规约可说是调整传统现实主义主权观的开端，让国家不再只执著于自利，而是要信奉更高的价值，并集合所有人类的力量对抗个别国家可能产生的暴行。此外，它亦隐含了权力制衡观，制衡的对象除了个别国家，还包括联合国安理会的五个常任理事国，这代表着属于中小型国家的缔约国希望透过规约来对抗大国政治的弊端。

从立法过程也可看到，无论是国家或非国家行为者，都希望能建立起一个稳定的国际司法架构，这不仅是全世界的集体利益，更具有行为主体必须守法的规范目的。然而，目前在常任理事国中，只有英法是规约缔约国，美俄仅签署尚未批准，中国更是连签署的形式都不具，大国是否遵循规约，是国际司法得以贯彻的一个重要关键。

2015年5月，针对是否将叙利亚危机转交由国际刑事法庭、由其来调查、并起诉叙国内战中的战争罪行一事，联合国安理会也进行表决；但这个草案，最终因俄国与中国动用否决权而未能过关。 图／路透社

2014年7月，为了抗议以色列轰炸加萨的「保护边缘行动」，数万示威民众涌入伦敦街头，高举着「停止围攻加萨」、声援「自由巴勒斯坦」。针对以色列在约旦河西岸的非法屯垦情事，过去巴勒斯坦当局或各国声源团体，亦曾多次吁请ICC主动调查却未果，直到2015年1月巴勒斯坦当局成功加入ICC之后，各种讨论才在度浮上台面。 图／美联社

联合国大会指谪北韩最明显的罪行，乃是反人类暴行，好比非法绑架禁锢，同样的指控会不会落在中国身上呢？由于ICC乃是一独立性的国际机构，无法单纯以外交手段影响，这使得中国忧心西方借着国际人权与司法进行法律战。如镇压法轮功可能会被国际认为是反人类罪中的宗教迫害行为。若ICC出现了勇于任事的检察官，针对中国镇压国内宗教或人权团体，而展开调查并起诉，便如同2009年西班牙与阿根廷两国国内法院以群体灭绝罪和酷刑罪起诉、甚至发布通缉江泽民等五名中国高官。虽就现实来说，根本无法进行审讯等司法程序，但已让北京感到愤怒，并以外交语言反击。在国力日益强大的当下，北京非常不希望类似的状况再度发生。

再以前述北韩逃过一劫的战争罪来说，这条罪行与中国遂行国家主权有着直接的关连，主要是针对台湾与西藏问题。即使罗马规约对于战争罪的定义已形宽松，且在条文内强调一些战争行为「不适用于内部动乱和紧张情势」，如「对不实际参加敌对行动的人」，可以「未经具有公认为必需的司法保障的正规组织的法庭宣判，迳行判罪和处决」；或是政府当局与有组织武装集团之间进行武装冲突，也得以基于必要「摧毁或没收敌对方的财产」，并「宣告决不纳降」。甚至，规约更表示战争罪关于非国际性武装冲突的规定，均不影响「保卫国家统一和领土完整的责任」。

种种对战争罪的限制，可谓对主权国家的政府极为有利，但对中国来说亦无法接受，因为中国认为罗马规约扭曲了补充性原则。早在罗马规约的草拟会议上，中国代表便提出，赋予ICC检察官主动起诉权力，等于将国家主权交由个人心证。之后，中国亦主张「国家的刑事管辖豁免与国际司法机构的刑事管辖是两个不同的法律问题」，ICC不能超越既有习惯国际法的刑事豁免，否则「可能会被滥用为提起政治滥诉的工具」，如此便可看出北京小心翼翼的避免国内政治国际化。

2009年西班牙与阿根廷两国国内法院以群体灭绝罪和酷刑罪起诉、甚至发布通缉江泽民等五名中国高官。 图／美联社

北京小心翼翼的避免国内政治国际化。图为2012年在香港的图博（西藏）声援活动，摆在达赖喇嘛照片前的，是各地自焚抗议的示威者影像。 图／美联社

这边要注意的是，中国虽非规约缔约国，却是安理会常任理事国，能在决议案上行使否决权。如果有不利于中国的案件，势必无法经由安理会提交至国际刑事法院。像是在台湾议题上，中国担心的是，若台海发生了「国内性武装冲突」，外力 会因此介入而将问题国际化，所谓的「外力」很有可能借着规约，使台湾取得有利的地位。因为ICC的案件认定基础是合理（reasonableness）而非适当 （appropriateness），更重要的是避免政治干扰，捍卫法律的本质，这便让中国对ICC有着根本性的不信任。

是故，可以想见，基于亚洲地缘政治考量，中国仍将做为北韩的门神把关，要安理会通过决议将北韩情势移交给ICC的难度甚高。

但耐心看完上篇，以及下篇上半部的妳，一定会注意到ICC并非令不出海牙。设若北韩领导人或相关人士有犯罪之虞，其国内法院既不愿意将案件提交至ICC，亦无法对案件进行调查审判。针对 北韩的行为有三种可能性发展：一是缔约国向ICC提交情势；二是由联合国安理会根据联合国宪章第七章进行提交；三是主动调查，这种调查是在得到ICC预审 法庭(Pre-Trial Chamber, PTC）的许可后，由法院检察官执行，而北韩先前的战争罪调查，正是由检察官收到检举后，经PTC同意展开程序。

后续发展其实也不难揣度，若美（南）韩，以及其他西方阵营的成员真想以司法程序对付北韩，那么脱北者向ICC递状的正当性便无可取代。但回归老问题，ICC纵使对北韩领导作出有罪判决，亦不太可能立即实施，或者在那些领导人的有生之年都可以逍遥法外——如果你还是这样思考，想法没错，只不过你仍然混淆了国际司法与国内司法的差别，以及ICC的真实作用。

以前述的苏丹为例，对巴希尔的审判固然尚未执行，却可以构成相当程度的威胁，倒不是他不能随意出访的威胁，而是他必须完成达佛地区的和平协议，如此ICC或能推迟对他的起诉。也就是说，在主权原则尚未颠覆、大国又不愿轻意介入的状况下，ICC的判决可以成为苏丹和平的议价筹码，让巴希尔愿意接受联合国的调解，与反政府军尽快结束冲突。即便收效甚微，仍是世人所期待的结果。而就ICC与其他站在人道主义的国家来说，收拾金正恩并非主要目的，促进北韩的人权与自由才是，因此这次对北韩的司法行动亦为影响北韩内政的杠杆之一。

但若巴希尔们还是执迷不悟，继续在国内维稳、海外绑架，相信有朝一日，卡拉季奇（Radovan Karadžić）、姆拉迪奇(Ratko Mladic)、乔森潘（Khieu Samphan）、农谢（Nuon Chea）、泰勒(Charles Taylor) 、卢班加（Thomas Lubanga）、赛义夫．格达费（Saif al-Islam Gaddafi）等名字的后面，将再添上新的大人物。

但若巴希尔们还是执迷不悟，继续在国内维稳、海外绑架，相信有朝一日，海牙法庭外的受审名单，也将再添上新的大人物...。 图／路透社