隆庆三年（公元1569年）闰六月，李春芳为首辅，任命海瑞为右佥都御史（正四品），巡抚应天十府。大明时应天十府是嘉兴、杭州、湖州、宁波、绍兴、苏州、松江、常州、镇江、江宁。消息传开，应天十府中一些贪墨官吏，吓得纷纷自动离职，一些高门大族把红色大门自行涂黑，连在苏州府等地监督皇家织造的太监违规所坐的八抬大轿也换成了四抬小轿。当年海瑞威望之高，可见一斑。
海瑞自然也踌躇满志，朝廷把国家赋税重地的治理交与自己，他感到皇恩的深重；一路上地方百姓的夹道欢迎，他更是感动。上不负天子，下不负万民，他决心以澄清天下为己任，在江南大干一番。
明代应天巡抚府院设在苏州，海瑞从京中出发，直奔苏州而来。四品大员在京中只能坐四抬的轿子，但出京便可坐八抬大轿，为的是显示皇家的威风，四抬轿的门帘用的是蓝呢，可八抬轿的装饰就阔气了，轿顶四面垂下的是青丝绣带，轿门的门帘是青色布幔，应天巡抚的旗帜高举，肃静回避的木牌一溜儿摆开，一路上的威风，自不待言。
海瑞来到苏州地界，掀开轿帘向外眺望，一路上景色也美不胜收，西南多山，东部多湖，依山傍水，水网密布，湖泊星罗，苏州城犹如出水之芙蓉，魅力四射。知府、同知一应官员，已在边界恭候。轿子来到巡抚府院，海瑞与苏州官员一拱手，便头也不回，大步流星走了进去。把同是四品大员的苏州知府包括他的下属，晾在外面。
难道海瑞如此的不近情理？却也难怪，因为海瑞最讨厌的是官场迎送那一套，正想予以改革，一路上早已酝酿成熟。当夜，他在巡抚府院，拟写震惊江南的《督抚条约》。
巡抚府院，灯下海瑞奋笔疾书，洋洋洒洒写了三十六条。
他写道：江南刁风盛行，事诚可恶，所以制止告刁状。”但他又鼓“励告状，写道：本院法之所到，不知其为尚书阁老家也。”拉开架势与“富户乡官之家对垒，其中“阁老”一词，人们自然联想到是对他有救命之恩的徐阶。
接着，海瑞想到了江南的奢侈之风，于是笔下就对官场的奢侈做了限制。各地方参见巡抚应该穿什么服饰，招待巡抚应该从简，巡抚临时的住宅不必粉刷装修，物价高的地方，招待巡抚只准花银三钱，物价低的地方只准花银二钱，菜肴只能三菜一酒，严禁海吃海喝。甚至还规定公务用纸，不许用高价厚纸，只能用低价草纸等，一句话，节省财用。
最为夺目的是《督抚条约》第八条规定，每月初二、十五两天，大开院门受理百姓告状，拉开架势，为百姓伸张正义。
《督抚条约》抄送十份，在应天十府的知府衙门前张挂出来，在江南引起了轰动效应。平时百姓最怕告状，这一来，受欺压有冤情的百姓们扬眉吐气了！不过，却也不免犹豫，这《督抚条约》是官样文章，还是动真章？富户乡官们却知道海瑞的为人，感到山雨欲来。
海瑞皇帝敢骂，权贵敢顶，未至江南，已有先声夺人之势；到了江南，颁布《督抚条约》，更有振聋发聩之功。接下来如何举措，不仅富户乡官、应天百姓，而且举朝大臣都拭目以待。
海瑞果然不负众望，人们看到的是一场狂飙突进式的变革。
海瑞六月受任应天巡抚，七月进入角色，到了苏州，勘察民情，第一印象即是苏州的乡官田产太多，而松江的华亭县也一样。海瑞自奉淡薄，于物质生活**不高，对富户乡官锦衣玉食的奢侈生活，侧目而视，自然毫无好感。海瑞认定“为富不仁，为仁不富，自然之理也”。爱民为民的他，决心为百姓夺回被侵占的利益。他大力整顿富户乡官把赋役转嫁给百姓的宿弊，清理积案，肃清吏治。