论党的领导与依法治国的关系
马德普
作者简介
马德普，男，汉族，1955年生，河南省禹州市人，现为天津师范大学政治与行政学院教授，博士生导师，院长，国务院学位委员会政治学学科评议组成员，教育部政治学教学指导委员会委员，北京大学政府管理与政治发展研究所兼职研究员，天津市政治学会副会长，天津市政协委员，享受国务院政府津贴专家。主要研究方向：西方政治思想、中国政府与政治、公共政策等。已出版著作10多部，发表论文60余篇。
核心观点
真正的法治应该是良法之治，而党的正确领导是制定良法的重要保障。
要制定良好的法律并使之得到有效的实施，必须使党政适当分开。
实现依法治国，首先要求共产党员尤其是党的领导干部做遵纪守法的模范。
实现依法治国要求建立严密的法治监督体系，在这个体系中，党的领导者应该既是监督者，又是被监督者。
党的十八届四中全会提出了建设中国特色社会主义法治体系和社会主义法治国家的宏伟目标，这是中国政治现代化建设的重要组成部分，也是实现国家治理体系和治理能力现代化的关键环节。在目前中国的政治体制下，要实现这一目标，最关键的是要处理好党的领导和依法治国的关系。
首先，真正的法治应该是良法之治，而党的正确领导是制定良法的重要保障。众所周知，法是人制定的，但又不是由人任意制定的。在思想史上，长期存在着法是理性还是意志的争论，实际上真正的良法应该是理性和意志的统一。说它是理性，意思是说，法应该反映事物内在的客观必然性要求或曰逻辑要求，这种要求只有通过人的理性才能加以认识或发现。所谓科学立法指的就是这个意思。说它是意志，意思是说，法并非简单等同于自然规律，它反映的应该是一个共同体维系和发展自身的意志，而这种意志在很大程度上是由共同体的文化传统、生活方式和价值取向所决定的。法律只有符合人们的文化传统、生活方式和
价值取向才有可能被广大民众内心拥护和真诚信仰。所谓民主立法反映的就是这种要求。法律只有既反映事物的内在客观必然性，又反映广大共同体成员的意志，才能称得上是良法。科学立法离不开专家的参与，民主立法在现代的大社会中离不开政党的领导；无论是一党制国家还是多党制国家，政党都起着引导、反映和聚合民众意志的作用。现代的政党既是大众进行政治参与和利益表达的组织形式，也是以管理国家为志业的政治领袖集团引导大众的工具。没有政党，极为分散的民众意志就无法得到有效的聚合。在中国，共产党的领导最主要的就应该体现在领导人民制定法律上，也即它必须通过各种民主机制既反映民意又引导民意，最终把广大人民大众的意志聚合成体现人民根本利益和社会发展要求的良法。
其次，要制定良好的法律并使之得到有效的实施，必须使党政适当分开。人类的政治实践一再告诉我们这样一个普遍道理：如果立法者同时又是执法者，就容易使制定的法律仅仅符合执法者的特殊利益或偏好，而忽视社会成员的普遍利益或偏好；同时，这也容易使执法者为所欲为，因为它可以把自己的任意行为转化成为法律。在中国的国家治理体系中，既然共产党的主要功能是领导人民制定法律，那么它就不应该过多地介入法律的执行。这样做可以减少执法者的特殊利益给它带来的腐蚀，从而既能使制定的法律更加公平合理，即符合社会的普遍利益，又能够监督执法者使法律得到有效的执行。在现实中我们经常看到这样一种现象，党的个别领导干部的腐败，大多都是越权介入法律（或规则）的执行所造成的。他们或插手工程招标，或干预正常的司法和执法过程，等等。于是，在为特定当事人谋取利益的同时，自己也陷入腐败的泥淖。因此，党政分开既是立法和执法应该分开的内在要求，也是建设法治国家的重要条件。
再次，实现依法治国，首先要求共产党员尤其是党的领导干部做遵纪守法的模范。真正的法治国家是全社会各行各业的人都能够遵纪守法、依法办事。然而，在现实中，共产党的领导地位和执政
地位常常给一些党的领导干部造成这样一种幻象：法（政策、规则）是我制定的，我自然要高于法。这就是一些人质疑“党大还是法大”的缘由，也是个别党员尤其是党的个别领导干部不能很好遵纪守法的原因之一。这一方面说明这些人没有正确理解党的领导的真正含义，另一方面说明在立法和政策制定的过程中民主立法和民主决策做得还不到位。这些人应该明白，党的领导不意味着党自身就是立法者，而是意味着在人民及其代表进行立法的过程中需要一个组织者和领导者，党只是立法过程中的这个组织者和领导者。因此，法律不能简单看作是党自身的意志，而是党在领导立法过程中经过协商讨论凝聚成的公共意志或社会意志。这个最终形成的意志自然大于和包含党自身的意志，作为党的成员毫无疑问应该服从这个最高的意志（法律）。鉴于党的领导地位和执政地位容易给一些人凌驾于法律之上提供诱惑，所以，党要管党，从严治党，使党员尤其是党的领导干部都能够做遵纪守法的模范，并自觉把自己的权力限制在法律的笼子里。
最后，实现依法治国要求建立严密的法治监督体系，在这个体系中，党的领导者应该既是监督者，又是被监督者。作为监督者，他们有权对法律的实施过程和结果进行监督，以保障法律得到有效的正确的执行。作为被监督者，他们也要接受其他党员、公民和其他民主党派的监督，以防止他们凭借权力凌驾于法律之上。在一些人的观念中，党的领导者似乎只有监督他人的权利，没有被人监督的义务。这种观念是极为有害的，它也是党的个别领导干部不受法律约束的重要原因。实际上，在中国的法治体系中，建立完备的对党的领导者的监督体系具有更为重要的意义。因为，作为唯一执政党的领导者，在中国的各级政治权力体系中，他们都居于最高的地位，握有最大的权力，因而也最不容易受到制约和监督。偶尔出现的党的主要领导人违法违纪案例说明，我国的这一监督体系还不够完善。只有完善这一监督体系，有效约束这一最高权力，才能真正确立法律的最高权威地位，使法治得到有效的保障。
（本章完）