人大代表履职的北京立法探索
徐永利 杨积堂
人民代表大会制度是中国特色社会主义的根本政治制度，党的十八大提出“支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力”，十八届三中全会进一步提出“推动人民代表大会制度与时俱进。坚持人民主体地位，推进人民代表大会制度理论和实践创新，发挥人民代表大会制度的根本政治制度作用。”这就为新形势下进一步坚持和完善人民代表大会制度，发挥人民代表大会制度的优势指明了方向、明确了任务。进而需要各级人大切实贯彻落实党的十八大、十八届三中全会精神，结合工作实际和自身建设的需要，不断探索制度创新和实践创新。北京市十四届人大二次会议于2014年1月22日审议通过了《北京市实施〈中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法〉办法》（以下简称《实施办法》）《、北京市人民代表大会代表建议、批评和意见办理条例》（以下简称《办理条例》）两部与加强和改进代表工作有关的地方性法规，以地方立法的方式，健全了人大代表履职的相关法律，对人民代表大会制度的实践创新进行了有效的固化，为人大代表更好地履职提供了法律保障，对推动人民代表大会制度与时俱进作出了有益的探索。
一、通过民主立法凝聚共识，为代表更好履职提供法律保障
北京市十四届人大二次会议审议通过《实施办法》《办理条例》和《北京市大气污染防治条例》，是时隔13年后市人代会的再次立法。此前这些年主要是市人大常委会立法，常委会作为人代会的常设机关，长期代行人代会的立法权，就会导致人代会立法权的虚置。因此，北京市人大常委会主任杜德印指出：十八届三中全会说推进人代会与时俱进，其实就是把依法应有的职权认真去履行，时隔多年人代会再次立法，就是要落实人代会立法权，本质上要保障人民参与国家立法的权利。他强调这次人代会立法，可谓集思广益，相比人大常委会立法，人代会立法可以吸收更多意见，在当前会有凝聚社会共识的好处。
人大代表是国家权力机关的组成人员，代表是否能够很好地依据宪法和法律赋予的职权行使国家权力，事关代表作用的发挥，更影响着人民群众意志和愿望的表达能否更好地实现。尤其是随着经济和社会的不断发展，民主法治进程的不断推进，地方人大如何更好地发挥人大代表的作用，单凭代表法的相关规定，已经不能完全适应地方人大发展的需要。“面对全面深化改革出现的问题和矛盾，要勇于并善于通过立法在矛盾焦点上划杠杠，而不是避重就轻、拈易怕难、互相推诿、彼此扯皮，死抱部门利益不放。”
北京市人大正是在研究新形势下保障人大代表履职所存在的各种局限，结合北京市人大不断探索创新的经验，根据相关法律依据，及时修改完善了《实施办法》和《办理条例》，进一步健全了人大代表履职的相关法律，从而以地方立法的形式，对人民代表大会制度的实践创新进行了有效的固化，这对地方人大推动人民代表大会制度与时俱进有着非常重要的现实价值和探索意义，为人大代表更好地履职提供了法律保障。
二、支持、规范和保障代表履职，充分发挥代表作用
《实施办法》的修改，以坚持和完善人民代表大会制度为目标，重点支持、规范和保障代表依法履行职责。通过对相关条文修改，进一步完善了代表履职的制度和机制，以充分发挥代表作用，从而增强人民代表大会的生机和活力。尤其是根据党的十八大和十八届三中全会对完善人大制度和推进代表工作提出的新要求，结合北京实际，进一步细化了代表法的相关规定。
（一）进一步强化人大代表与人民群众密切联系的职责和义务
“人大的性质和职能决定了它的一切工作都要以人民的根本利益为出发点。”
人大代表要真正代表人民，要能够真实地表达人民群众的意志和愿望，就必须保持同人民群众的密切联系。党的十八届三中全会强调要加强人大常委会同人大代表的联系，充分发挥代表的作用，通过建立健全代表联络机构、网络平台等形式密切代表同人民群众的联系。北京市人大常委会杜德印主任强调：“要根据十八大报告的要求，不断研究工作中出现的新情况新问题，积累新经验，创造新方法，使人民群众能够通过代表，及时便捷地反映自己的利益诉求、提出意见和建议，实现有序政治参与。”
北京市人大本次修改《实施办法》，专设一章，加强了代表与原选区选民或者原选举单位的联系，强化了与人民群众联系的义务，尤其是对加强联系的相应方式和保障措施做出了具体规定。
1．明确代表联系人民群众的方式。“人大代表联系人民群众，这是代表制的生命源泉所在。”
《实施办法》第二十一条明确规定了市人大代表与原选举单位和人民群众保持密切联系的具体方式：即列席原选举单位的人民代表大会会议；应邀列席原选举单位的人大常委会会议；按照原选举单位人大常委会的安排，与原选举单位代表建立固定联系；参加原选举单位人大常委会统一组织的区县人大代表联系选民的活动。同时第二十二条还规定了区县、乡镇人大代表可以通过参加统一组织的选民接待日、座谈会、视察、专题调研等活动以及走访选民等方式，保持与原选区选民和人民群众的密切联系。为了保证联系的真正落实，还明确要求区县、乡镇人大代表参加选民接待日活动每年应当不少于两次。
2．明确代表反映人民群众意见和要求的方式。人大工作要真正密切联系群众，就需要“通过建立科学有效的工作机制和制度，密切与人大代表和人民群众的联系，拓宽人民群众直接参与人大工作的途径和形式”
。《实施办法》修改完善了反映人民群众意见和要求的方式，第二十三条规定代表可以在出席本级人民代表大会会议时，提出议案，对各项议题发表审议意见；可以向本级人大及其常委会提出建议、批评和意见；可以向上一级人大代表反映；可以向本级人民政府及其工作部门、人民法院和人民检察院反映。
3．明确代表听取和反映人民群众意见和要求的保障措施。代表听取和反映群众意见，需要有切实的措施保障，尤其需要通过立法的
方式，将保障措施法制化，形成有关部门的一种法定义务，明确保障主体和责任。《实施办法》第二十四条对市和区县人大常委会提出了明确要求，规定常委会应当建立本市各级人大代表之间的联系制度，并且要为代表密切与原选区选民或者原选举单位和人民群众的联系提供保障，畅通代表了解和反映人民群众的意见和要求的渠道；要求“区县人大常委会和乡镇人大应当设立代表信箱，为本级人大代表安排固定时间和固定场所接待选民”；同时明确规定本市各级人民政府及其所属各部门、各级人民法院和人民检察院应当确定机构或者人员负责代表工作，便于代表及时反映人民群众的意见和要求，了解执行代表职务所需要的信息。
（二）进一步加强对人大代表履职的保障机制
“人民代表大会制度能否良性运行，与其特定主体人民代表的代表职权的行使情况和代表义务的履行情况都是密不可分的。”
为了保障代表依法履行职务，就必须在时间、物质和服务及有关机制方面给予代表充分的保障。北京人大《实施办法》的本次修改，就是在国家的代表法和相关法律对代表执行职务保障的有关规定的基础上，结合北京实际，对代表执行职务保障的有关规定作了进一步细化。
1．明确规定代表所在单位应当支持代表履职。“人民代表责任重大，担负这些责任，需要有相应的条件，这些条件应足以保证每个代表能自由、方便、有效地行使职权，免受非法、无理的干涉。”
代表所在单位负有为代表优先执行代表职务提供保障的法定责任，《实施办法》第二十七条对代表所在单位应当为代表执行职务提供的时间、物质和服务保障做出了细化规定。要求代表所在单位对代表在代表大会闭会期间执行代表职务占用的工作时间必须给予保障。代表所在单位对代表依法执行代表职务的，应当按正常出勤对待，并正常享受所在单位工资、奖金和其他待遇。同时规定代表参加代表活动期间，原来承担的生产和工作任务应当相应免除、减少或者调整。实行工作量化管理或者考核的单位，应当根据代表执行代表职务占用的工作时间，相应计算工作量。代表所在单位可以根据本单位实际情况指定机构或者人员，配合市和区、县人民代表大会常务委员会代表联络工作部门以及乡、民族乡、镇人民代表大会主席、副主席，共同为代表执行代表职务提供服务。
2．明确街道人大代表工作机构应当为代表依法履职提供条件和服务。自2000年以来，北京市的街道陆续建立了人大代表工作机构，为了保证街道人大代表工作机构为代表在闭会期间开展活动提供条件和服务，《实施办法》第二十九条中特别强调，街道人大代表工作机构作为责任主体，也应当为代表依法履行职责，开展闭会期间活动提供条件和服务。
3．扩大代表对本级人大常委会工作的参与。市和区县人大代表参与本级人大常委会的工作，既是代表知情知政的重要途径，也是人大常委会加强同本级人大代表联系的重要方式。《实施办法》第二十九条规定市和区、县人大常委会，市人大专门委员会，应当加强与代表的联系。规定根据各项工作的需要，邀请代表列席常委会会议、专委会会议，参加立法、执法检查、专题调研、议案办理、国民经济和社会发展计划及预算审查等活动，听取代表的意见和建议，从而依法扩大代表对本级人民代表大会常务委员会工作的参与。
4．加强乡镇人大代表的履职学习和畅通知情渠道。乡镇人大代表多来自基层，需要不断加强履职学习，畅通代表职务所需信息。对此，《实施办法》第三十一条、三十二条、三十三条规定乡镇人大主席、副主席，乡镇人民政府应当及时向代表通报重要工作情况；乡镇人大主席、副主席，应当组织本级人大代表履职学习；乡镇的人大代表可以参加上级人大常委会组织的代表履职学习；乡镇人大主席、副主席，应当对本级人大代表传达、阅读有关文件做出安排。保障乡镇人大代表的履职学习和知情知政。
（三）进一步强化对人大代表的监督
人大代表是由人民民主选举产生，代表人民行使国家权力，因此就应该对人民负责，受人民监督。“监督代表执行职务状况，是人民主权的体现，也是人民促进代表管理好国家事务的重要方式。”
正如北京市人大常委会杜德印主任所言，代表不能“代而不表”，也就是不能代表人民的意志和愿望积极履职；代表也不能“表而不代”，就是表达的只是个人的意愿，而不是人民群众的意愿；更不能滥用代表身份，徇私枉法。《实施办法》专设“对代表的监督”一章，依据代表法的立法精神和部分区县的实践经验，针对工作中出现的新问题，重点对两个方面的内容进行了细化。
1．强调代表要报告履职情况。《实施办法》第三十六条第二款、第三款明确规定，区县、乡镇人大代表应当以书面或者口头方式向原选区选民报告履职情况，市人大代表可以根据区县人大常委会的安排报告履职情况。
2．补充完善了代表执行代表职务时的禁止行为。《实施办法》第三十七条明确规定，执行代表职务时，不得干涉具体司法案件或者招标投标等经济活动而牟取个人利益；不得接受企业事业单位、社会团体或者个人给予的报酬或者出资赞助；对涉及本人或者亲属的具体案件以及与本人或者亲属有利害关系的其他事项，应当回避。
三、完善代表建议办理方式和程序，提高办理实效
人大代表在代表大会会议期间或者在闭会期间，对各方面工作提出建议、批评和意见，是在行使代表职权，是代表法赋予人大代表的权利。对代表建议办理质量和效果如何，直接影响着人大代表作用的发挥。因此，“不仅要用法律的形式保障人大代表提出建议、批评和意见，而且要用法律的形式对人大代表提出的建议、批评和意见的研究办理加以规定。”
为了支持、保障代表依法行使建议权，规范代表的建议提出和办理工作，北京市十四届人大二次会议对《北京市人民代表大会代表建议、批评和意见办理条例》进行了修改完善。本次修改以支持、规范和保障市人大代表依法行使建议权为重点，着力完善代表建议提出、交办、办理、监督等各项制度。修改后的《办理条例》从代表建
议的性质和功能出发，进一步规范了如下内容：
（一）进一步完善代表建议办理方式
随着经济社会的快速发展，人大代表履职的广度和深度的不断扩展，代表建议呈现出一些新的特点，尤其是反映人民群众要求解决的热点难点问题多，内容越来越综合，许多问题不是一个部门能够解决的。针对这种新情况，本次《办理条例》修改在总结以往提高代表建议办理质量经验的基础上，进一步对建议办理的方式进行了完善。
1．强调建议办理工作要加强整体统筹和综合协调。《办理条例》第四条规定，代表建议、批评和意见的提出和办理，应当统筹兼顾国家利益、社会公共利益和部分地区、部分人民群众的具体利益。第五条第一款规定，有关机关和组织应当加强对代表建议、批评和意见的整体研究和办理工作的统筹协调，建立办理工作制度，完善办理程序，提高办理工作的质量和效率。第十七条规定，有关机关和组织办理代表建议、批评和意见，应当建立集体统一负责和分工负责相结合的工作制度；需要两个以上承办单位共同研究办理的，应当确定牵头负责的单位和责任人，加强对办理工作的沟通协调。
2．强调建议办理工作要与日常工作相结合。《办理条例》第五条第二款规定，有关机关和组织应当将代表建议、批评和意见办理工作与依法履行职责有机结合，认真采纳代表合理的建议和意见，使人民群众的意志和愿望有序进入决策和工作当中。
3．强调建议办理工作要“分门别类、定性入轨”。《办理条例》第十五条、第十六条分别规定，市人民代表大会常务委员会应当对代表在市人民代表大会会议期间提出的建议、批评和意见进行整体研究、综合分析，确定办理责任，提出办理要求；第十八条规定，有关机关和组织及其承办单位应当对代表建议、批评和意见进行认真分析，根据所反映问题的类别和性质，依据法定职责、权限、工作程序和条件，确定办理的方式、途径和方法。
（二）进一步规范人大代表建议办理程序
科学规范的代表建议办理程序，是保证代表建议办理质量的前提，北京市本次《办理条例》修改，在建议办理程序方面进行了进一步规范。
1．完善了代表建议交办的流程。《办理条例》第三章专门规定了代表建议、批评和意见的交办，明确了代表在市人民代表大会会议期间提出的建议，由大会秘书处移交市人大常委会统一处理交办；在大会闭会期间提出的代表建议，由市人大常委会主任会议负责交有关机关和组织研究办理。
2．对建议办理机关收到代表建议后的工作提出要求。《办理条例》第十八条规定，有关机关和组织及其承办单位应当对代表建议、批评和意见进行认真分析，根据所反映问题的类别和性质，依据法定职责、权限、工作程序和条件，确定办理的方式、途径和方法。第十九条规定，有关机关和组织及其承办单位办理代表建议、批评和意见，应当加强同代表的联系，充分听取代表的意见，理解代表的具体意向，并就办理代表建议、批评和意见的情况与代表进行沟通。
3．明确了答复代表建议的时限和形式。《办理条例》第二十一条明确规定，有关机关、组织或者其承办单位应当自代表建议、批评和意见交办之日起三个月内答复代表；涉及面广、处理难度大的，经交办机关同意，至迟不得超过六个月答复代表。第二十二条规定，有关机关、组织或者其承办单位答复代表，应当针对代表建议、批评和意见的内容，态度诚恳，明确具体，实事求是；答复意见应当采用公文形式。
4．对代表反馈意见的时限和方式做出了规定。《办理条例》第二十三条第一款规定，代表应当自收到答复意见后十五个工作日内，就建议、批评和意见的办理情况反馈书面意见。
（三）进一步提高人大代表建议办理实效
代表建议的办理实效，不仅影响人大代表权利的保障，更重要的是影响到人民群众利益的维护和人大代表作用的发挥。在以往的代表建议办理中，存在部分机关将建议办理和答复工作层层下转，致使一些建议得不到认真研究办理；部分建议办理机关存在重答复、轻落实的现象。本次《办理条例》修改，从提高代表建议办理实效的角度做出了进一步规定：
1．进一步严格建议办理主体。《办理条例》第十七条明确规定“有关机关和组织”是代表建议的办理主体，由其对办理工作负总责。同时，规定有关机关和组织根据代表建议的内容，可以责成下一级机关或者有关工作部门具体承办。并在第三十二条进一步明确：有关机关和组织，是指市人民代表大会常务委员会、市人民政府、市高级人民法院、市人民检察院以及本市其他具有办理代表建议、批评和意见职责的机关和组织。承办单位，是指按照有关机关和组织的要求，具体承办代表建议、批评和意见的市人民代表大会专门委员会、市人民代表大会常务委员会工作机构、市人民政府有关部门、区县人民政府、市高级人民法院和市人民检察院工作机构以及其他机关和组织的有关部门或者工作机构。
2．强调答复意见的落实。《办理条例》第二十六条规定，有关机关、组织或者其承办单位对于答复代表在一定时限内解决的问题，应当认真落实，并及时将工作进展情况书面告知代表；因情况变化导致不能落实的，应当以书面形式向代表说明原因，并告知市人民代表大会常务委员会代表联络工作部门。有关机关和组织应当建立代表建议、批和意见办理工作信息库或者工作档案，跟踪检查答复意见的落实情况，督促承办单位按照答复代表的工作方案或者工作计划完成落实工作。
3．强化对代表建议办理工作的监督。《办理条例》第五章明确规定市人大常委会应当加强对代表建议、批评和意见办理工作的监督，督促有关机关和组织认真研究办理，做好答复意见落实工作；市人大专委会、市人大常委会工作机构，应当针对代表建议、批评和意见集中反映的问题组织专题调研、视察或者专题座谈会，督促承办单位做好办理工作；市人大专委会、市人大常委会工作机构，应当加强对代表建议、批评和意见答复意见落实情况的跟踪，督促承办单位按照答复代表的工作方案或者工作计划完成各项工作。
（本章完）