发挥地方立法引领作用破解地方改革发展的突出问题
许传玺
党的十八届三中全会提出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。法治是国家治理现代化的重要内容，通过加强立法工作，不断完善中国特色社会主义法律体系，是推进中国特色社会主义制度完善发展、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要抓手。在全面深化改革过程中，要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥立法的引领和推动作用。
一、为什么强调地方立法在改革发展中的引领和推动作用
强调立法的引领和推动作用，是对法的功能和作用的深化拓展，体现了时代发展的要求。法的功能和作用，一般可归纳为两个方面，一是规范功能，二是社会作用。规范功能具体表现为指引、评价、教育、惩罚功能，其中指引功能体现了法律规范功能中的引领作用。立法的引领推动作用，更多或者说主要体现在法的社会作用上。法的社会作用是从法的本质和目的方面说明法的功能。法来源于社会生活，是实践活动的总结和确认，但法通过对行为安排和关系调整，对社会生活产生巨大的反作用，这种反作用集中体现在对社会生活的指引促进上。历史经验充分证明，法对行为方式的养成和社会活动的推进，具有十分重要的作用。从这个意义上说，立法的引领推动作用是法的本身固有的重要功能。
目前，在改革进入攻坚区和深水区的历史新阶段，党的十八届三中全会对全面深化改革作出了重大战略部署，提出了各领域改革任务，教育、医疗、住房、养老、就业、环境、资源、收入分配、城乡统筹等领域涉及的人数众多、利益复杂，改革牵一发而动全身，迫切需要从体制机制上寻找问题的根源和解决方法。立法作为法治建设的重要环节，既是调节社会利益关系的重要方式，也是凝聚社会共识、分担改革风险、推动改革深化的有效途径。改革从法治的意义上说就是“变法”。坚持立、改、废相结合，一方面要求地方立法的决策必须与改革发展的决策相结合，及时把改革的成功经验用立法的形式固定下来；另一方面，要求地方立法必须适应改革的实践，把现有法规中阻碍改革和社会进步的规定及时加以修改或废除，为改革发展提供法制保障。改革越深入，越要强调法治，通过立法来引领改革方向、推动改革进程、保障改革成果，让全体人民共享改革红利、法治红利。
强调立法的引领和推动作用也是全面推进依法治国的有效途径。树立法律权威，坚持有法必依，是当前和今后一个时期全面推进依法治国战略的重要任务和攻坚环
节。忽视法律权威，有令不行、有禁不止，国家和人民的利益必将受到损害。我国正处于全面建成小康社会和全面深化改革关键时期，更要强调运用立法手段，通过法定程序广泛听取意见，在充分讨论、沟通协商的基础上，以法律作为社会认同的最大公约数，使法律成为全社会一体遵行的规则。当前，我们必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。立法的任务是建章立制，既为国家生活和社会生活订章程，又为依法执政、严格执法、公正司法、全民守法立规矩。因此，完善和发展中国特色社会主义制度，推进依法治国，离不开立法的引领和推动作用。
二、如何发挥地方立法在改革发展中的引领和推动作用
发挥地方立法在改革发展中的引领和推动作用，关键是要处理好改革决策与立法决策之间的关系。当前，改革发展对立法的要求，已经不仅仅是总结实践经验、巩固改革成果，而是需要通过立法做好顶层设计、引领改革进程、推动科学发展。因此，立法不能仅仅是对实践的被动回应、事后总结和局部反映，而是要对社会现实和改革进程进行主动谋划、前瞻规范和全面推进。具体来说，就是要增强立法的针对性，要紧紧围绕经济社会改革发展中迫切需要解决的现实问题开展立法工作，尤其是要抓住改革的重点领域和关键环节，积极推进重点领域立法，以法律规定的内容科学合理协调利益关系，真正解决问题。
“问题引导立法”是使地方立法能够真正解决地方改革发展中出现的实际的困难与新问题的有效指导思路。“问题引导立法”是在地方立法中坚持科学发展观，实事求是，一切从实际出发，深入推进科学立法和民主立法，提高立法质量最有效的实现路径。它是地方立法的起点，具体而言是指地方人大常委会应当从地方经济社会发展过程中出现的立法问题中确定立法项目。从立法的过程来看，主要是指导法规案的准备阶段的工作以实际问题为出发点，通过对现实问题的理性分析，运用法学逻辑与思维，概括其中的法律问题予以分析论证，就其中的立法问题给出立法解决。
“问题引导立法”的一般实现路径包括以下三方面：（1）从现实问题到法律问题的分析。在强调以法律手段为主来管理社会生活的时代背景下，我们必须清楚地认识到法律并不能解决所有社会问题与矛盾，法律只是行为规范的一种，法律在作用于社会生活的范围、方式、效果以及实施等方面存在着一定的局限性，因此，面对一种社会现象、一种现实问题，希望对其进行立法，首先要确定其中是否存在法律适用的空间，确定其是否属于法律的问题。
（2）从法律问题到立法问题的分析。面对现实问题，即使能够确定其应属于法律调整的范围，是否要纳入立法问题的范畴仍需要对现实问题的属性进行分析，对其社会需要程度予以确定，并非所有的法律问题都能归结到由立法方式解决。毕竟，稳定性是法律追求的一个重要价值，法律相对于发展的现实世界是静止的，不可能经常修改变化。社会发展速度越是迅速，法律与之存在的相对滞后性之间的矛盾越发突出。我国现行的法律、法规、规章的规定很多基于对现存社会关系的确认和保护，解决短期内的法律问题，但由于经济和社会发展的可变性与立法的相对稳定性之间存在的矛盾和冲突，往往出台不久就面临着过时和修改的命运。此时，除了立法，司法更应成为解决法律问题的重要手段。因此，在法律问题出现的情况下，先由司法根据法律方法予以解决，积累相关的处理经验、积攒对法律问题的确认，无疑更有利于立法的针对性和操作性。（3）从立法问题到立项问题的分析。立法问题的存在产生出立法需求，但并非所有的立法问题都能在同一时间通过立法解决。立法资源的有限性与不断增长的立法需求之间的矛盾，是各级立法机关所面临的最大挑战。因此，在正式立法之前需要对立法供给予以研究，这一研究的过程就是立法立项的内容。在开展立项研究时，应当根据《立法法》对立法资源的配置制度，避免重复立法，在先行先试和拾遗补缺方面多下功夫，通过立法必要性、可行性和合法性论证，确认立法需求的真实性和急缓程度，确定能否响应需求和响应需求的方式，避免盲目立项带来的弊端，提高地方立法效益，实现立法资源的合理配置。立法立项对于提升立法质量，推动整个地方立法工作有计划、分步骤、有重点的开展都有重要意义。
具体到北京市地方立法来说，要坚持针对问题立法，立法解决问题，针对北京市经济社会发展和人民群众需要解决的突出问题，始终把握“该做、能做、有用、有效”的原则，准确掌握首都的具体情况和实际需要，围绕法规涉及的不同利益主体和不同的利益诉求，整合协调各方面的利益。这也正是地方性法规的优势。通过人大代表把各方面的利益诉求反映上来，发挥人民代表大会制度的优越性，使制定出来的地方性法规符合实际情况，体现首都的经济、文化和社会发展的特殊性，整合各方面的利益，解决现实生活中存在的问题，增强法规的针对性和实效性。
总之，以问题引导立法的基本思路能够使地方立法工作达到不断适应新形势、解决新问题、引领新发展的要求，实现以地方立法引领改革，以地方立法破解改革难题，以地方立法推动发展的目标。
（本章完）